Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного суда Республики Карелия от 22 января 2013 г. по делу N 33-248/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия в составе председательствующего судьи Сильченко Р.П.,

судей Степановой Т.Г., Гельфенштейна В.П.,

при секретаре Горшковой Г.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Прионежского муниципального района на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 15 ноября 2012 года по гражданскому делу по заявлению Администрации Прионежского муниципального района о признании недействительным предписания.

Заслушав доклад судьи Степановой Т.Г., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Администрация Прионежского муниципального района (далее также - Администрация) обратилась в суд с заявлением о признании недействительным предписания по тем основаниям, что в период с ХХ.ХХ.ХХ по ХХ.ХХ.ХХ заместителем начальника Отдела государственного пожарного надзора Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Карелия (далее также - ОГПН УНД ГУ МЧС России по Республике Карелия) Дуевым А.Э. была проведена внеплановая проверка по выполнению требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. По результатам проведения проверки был составлен акт N (...) от ХХ.ХХ.ХХ В адрес Администрации Прионежского муниципального района ХХ.ХХ.ХХ поступило предписание N, вынесенное заместителем начальника ОГПН УНД ГУ МЧС России по Республике Карелия Дуевым А.Э. (далее также - Предписание), в соответствии с которым установлены сроки устранения Администрацией Прионежского муниципального района выявленных нарушений.

Администрация Прионежского муниципального района считает, что указанное предписание не соответствует закону, нарушает права и свободы Администрации, незаконно возлагает на Администрацию обязанности по выполнению перечисленных в Предписании мероприятий в установленный срок. По основаниям, подробно изложенным в заявлении, Администрация Прионежского муниципального района просила признать предписание N от ХХ.ХХ.ХХ, вынесенное заместителем начальника ОГПН УНД ГУ МЧС России по Республике Карелия Дуевым А.Э., недействительным.

В ходе рассмотрения дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Главное управление МЧС России по Республике Карелия.

Решением суда заявление удовлетворено частично. Суд признал п.п.4 п.1 предписания N от ХХ.ХХ.ХХ, вынесенного заместителем начальника ОГПН УНД ГУ МЧС России по РК Дуевым А.Э., в части, обязывающей Администрацию Прионежского муниципального района направлять на обучение (повышение квалификации) семь работников (...) и п. 10 предписания об отсутствии отчетных документов о проведении учений и тренировок, незаконными. В удовлетворении остальной части заявления отказал.

С решением суда не согласен заявитель - Администрация Прионежского муниципального района. В апелляционной жалобе просит отменить решение в части отказа в удовлетворении требований Администрации Прионежского муниципального района о признании незаконными пунктов 1,2,3,4,5,6,7,8,9 Предписания N от ХХ.ХХ.ХХ, вынесенного заместителем начальника ОГПН УНД ГУ МЧС России по РК Дуевым А.Э., и принять по делу новое решение о признании незаконным предписания N от ХХ.ХХ.ХХ в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы указывает, что в п.2 Предписания не указано, какие именно учетные документы отсутствуют, в перечисленных нормативных актах не содержится требований о заполнении каких-либо учетных документов. Обращает внимание, что конкретные мероприятия по подготовке неработающего населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций (далее также - ЧС) должны осуществляться сельскими поселениями. Указывает на существование ряда документов, в соответствии с которыми осуществляется подготовка в области защиты от ЧС для неработающего и работающего населения Администрацией Прионежского муниципального района. Указывают, что Администрация не могла в срок до ХХ.ХХ.ХХ устранить выявленное нарушение.

Относительно пунктов 3-5 Предписания указывает, что перечисленные в них нормативные акты не содержат требований об обязательной актуализации плана действий, в том числе требований о периодичности внесения каких-либо изменений, не содержат требований о наличии текстов речевых сообщений по каждому виду ЧС, не содержат требований об обязательном включении в план подраздела, касающегося организации и проведения мероприятий по сигналу "Внимание всем". В Предписании не указано, в связи с чем План действий должен быть актуализирован и откорректирован.

Относительно пунктов 6 и 7 Предписания указывает, что передача информации и сигналов оповещения до населения Прионежского района осуществляется в рамках региональной системы оповещения.

Относительно п. 8 Предписания указывает, что поскольку утверждение бюджета, распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, является компетенцией представительного органа Прионежского муниципального района - Совета Прионежского муниципального района, требование о создании запасов мобильных средств оповещения не может быть предъявлено к Администрации.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции Администрация Прионежского муниципального района своего представителя не направила, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом.

Представитель Главного управления МЧС России по Республике Карелия Красин В.В. и заинтересованное лицо Дуев А.Э. в судебном заседании суда апелляционной инстанции не согласились с доводами апелляционной жалобы, полагали решение суда законным и обоснованным.

В соответствии с ч.1 ст.327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее также - ГПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения решения суда.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21.12.1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В соответствии с п.2 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.12.2005 г. N712, государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что в период с ХХ.ХХ.ХХ по ХХ.ХХ.ХХ Управлением надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Карелия в лице заместителя начальника ОГПН УНД ГУ МЧС России по Республики Карелия Дуева А.Э., на основании распоряжения главного государственного инспектора по пожарному надзору Перцева А.Н. за N (...) от ХХ.ХХ.ХХ, проведена внеплановая проверка в отношении Администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия. В ходе проведения проверки выявлены нарушения обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые зафиксированы в акте проверки N (...) от ХХ.ХХ.ХХ. По результатам проверки в адрес Администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия вынесено предписание за N от ХХ.ХХ.ХХ, которым на Администрацию возложена обязанность по устранению выявленных нарушений обязательных требований.

Администрация Прионежского муниципального района, не согласившись с указанными результатами проверки, обжаловала указанное Предписание. Судом первой инстанции требования заявителя удовлетворены частично. Решение суда первой инстанции обжалуется в части отказа в признании недействительными пунктов 1-9 Предписания N от ХХ.ХХ.ХХ.

Отказывая заявителю в признании недействительным в части п.1 Предписания, согласно которому в Администрации не имеется свидетельств о прохождении обучения (повышении квалификации) у следующих лиц: должностного лица органа, специально уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны, пяти членов КЧС и ПБ, трех работников ЕДДС, суд первой инстанции обоснованно сослался на Положение о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 04.09.2001 г. N547, и Приказ МЧС России от 19.01.2004 г. N19, определяющие перечень лиц, проходящих подготовку и повышение квалификации в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Указанными нормативными актами определено, в каких учебных заведениях, учреждениях повышения квалификации, учебно-методических центрах и на каких курсах осуществляется подготовка, переподготовка и повышение квалификации соответствующих лиц, в связи с чем судом обоснованно не приняты во внимание доводы Администрации об отсутствии в Предписании указания, в каких образовательных учреждениях необходимо пройти обучение.

Установив наличие в Администрации сотрудников, в отношении которых отсутствуют документы, подтверждающие направление их на обучение и повышение квалификации, а также иных лиц, указанных в предписании, суд правомерно не нашел оснований для признания незаконным п.1 Предписания в полном объеме.

Доводы Администрации о том, что до ХХ.ХХ.ХХ они не имели возможности направить работников на обучение, поскольку соответствующее обучение в (...) в указанный период не осуществлялось, правильно отвергнуты судом первой инстанции со ссылкой на письмо (...), содержащее противоположную информацию.

Сославшись на положения ч.3 ст.7 Федерального закона от 22.08.1995 года N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", распоряжение Главы Республики Карелия от 30.03.2005 года N 164-р "О нештатных аварийно-спасательных формированиях Республики Карелия", и согласившись с доводами заявителя о том, что направление на обучение (повышение квалификации) руководителей АСФ (Н) должны осуществляться данными организациями, суд первой инстанции вынес решение о признании незаконным п.п 4 п. 1 Предписания об отсутствии свидетельств о прохождении обучения (повышении квалификации) семи руководителей АСФ (Н) (аварийно-спасательных формирований). В указанной части решение суда лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Судом отказано в удовлетворении заявления Администрации о признании недействительным п.2 Предписания, согласно которому в Администрации отсутствуют учетные документы о проведении обучения, учений и тренировок по месту работы, а также месту жительства для неработающего населения. Доводы Администрации об отсутствии в Предписании указания на то, какие именно учетные документы отсутствуют, а также отсутствие в нормативных актах требования о заполнении учетных документов, обоснованно не приняты судом во внимание. Суд при этом правильно сослался на положения Постановления Правительства РФ от 04.09.2003 N547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которому подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера организуется в рамках единой системы подготовки населения в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций и осуществляется по соответствующим группам в организациях (в том числе в образовательных учреждениях), а также по месту жительства. Подготовка в области защиты от чрезвычайных ситуаций предусматривает для неработающего населения - проведение бесед, лекций, просмотр учебных фильмов, привлечение на учения и тренировки по месту жительства, а также самостоятельное изучение пособий, памяток, листовок и буклетов, прослушивание радиопередач и просмотр телепрограмм по вопросам защиты от чрезвычайных ситуаций, для работающего населения - проведение занятий по месту работы согласно рекомендуемым программам и самостоятельное изучение порядка действий в чрезвычайных ситуациях с последующим закреплением полученных знаний и навыков на учениях и тренировках.

Заявителем же, со своей стороны, не представлено суду никаких документов, подтверждающих проведение с работающим населением занятий по месту работы, не представлена программа обучения работающего населения, отсутствует приказ руководителя о создании учебных групп, а также отсутствуют документы, подтверждающие выполнение программы и плана мероприятий по обучению неработающего населения.

Довод апелляционной жалобы о том, что конкретные мероприятия по подготовке неработающего населения в области защиты от ЧС должны осуществляться сельскими поселениями, не может быть принят судебной коллегией, поскольку не основан на нормах действующего законодательства. Согласно пп.21 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера отнесена также и к вопросам местного значения муниципального района. В соответствии с п.14 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 04.09.2001 г. N547, финансирование подготовки председателей комиссий по чрезвычайным ситуациям органов местного самоуправления, уполномоченных работников соответствующего звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, содержания курсов гражданской обороны муниципальных образований, подготовки неработающего населения, а также проведения органами местного самоуправления учений и тренировок осуществляется за счет средств местных бюджетов.

В силу оспариваемого заявителем п.3 Предписания Администрацией не откорректирован и не актуализирован план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального образования. Как следует из материалов дела, План действий Прионежского муниципального района по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден Главой Прионежского муниципального района 28.02.2008 года.

Действительно, в силу п. "а", "б" статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" организации обязаны планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций; планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях.

Согласно п.23 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 г. N794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой системы осуществляется на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, межрегиональных планов взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также планов действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций. Основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повседневной деятельности является в том числе планирование действий органов управления и сил единой системы, организация подготовки и обеспечения их деятельности (п.28). Из смысла приведенных норм следует необходимость постоянной актуализации и корректирования органом местного самоуправления содержания плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Между тем, заявителем не оспаривалось то обстоятельство, что соответствующий план действий муниципального образования содержит упоминание несуществующих в настоящее время организаций, что свидетельствует об обоснованности Предписания в указанной части.

Отказывая заявителю в признании недействительными пунктов 4 и 5 Предписания, согласно которым отсутствует подраздел Плана действий при ликвидации чрезвычайных ситуаций, касающийся организации и проведении мероприятий по сигналу "Внимание всем!" (п.4); отсутствуют тексты речевых сообщений по каждому виду ЧС (п.5), суд обоснованно сослался на п."в" ч.2 ст.11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", предусматривающий, что органы местного самоуправления обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций. Пунктом 3.9 ГОСТ Р 22.3.03 - 94 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Защита населения. Основные положения" определено, что применение комплекса мероприятий по защите населения в ЧС должно обеспечиваться, в том числе доведением до населения установленных сигналов и порядка действий в конкретно складывающейся обстановке. Сигнал оповещения "Внимание всем!" является единым сигналом оповещения населения об опасностях военного времени и чрезвычайных ситуаций.

В силу п.5 Приложения к Приказу МЧС РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ и Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 25.07.2006 г. N 422/90/376 "Об утверждении положения о системах оповещения населения" (далее также - Приложение к Приказу N 422/90/376) создание и поддержание в постоянной готовности к задействованию систем оповещения является составной частью комплекса мероприятий по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, системы оповещения могут быть задействованы как в мирное, так и в военное время.

Согласно п.25 Приложение к Приказу N 422/90/376 в целях создания, обеспечения и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают тексты речевых сообщений для оповещения и информирования населения и организуют их запись на магнитные и иные носители информации.

На основании вышеизложенного, Администрация обязана планировать свои действия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе доведение сигналов оповещения до населения. Кроме того, в соответствии с п. 3.9 ГОСТ Р 22.3.03 - 94 население необходимо оповещать и о порядке действий в конкретно складывающейся обстановке. Однако планом действий Администрации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций оповещения населения о порядке действий в конкретно складывающейся обстановке не запланировано.

Судом первой инстанции установлено, что в нарушение п.25 Приложения к Приказу N 422/90/376 Администрацией не разработаны тексты речевых сообщений для оповещения и информирования населения, что делает невозможным доведение порядка действий населения в конкретно складывающейся обстановке чрезвычайной ситуации. Доказательств обратного заявителем суду не представлено.

В соответствии с требованиями п."в" ч.2 ст.11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", п.п. 19, 20, 25 Приложения к Приказу N 422/90/376 органы местного самоуправления обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, поддерживают систему оповещения в состоянии постоянной готовности, совместно с организациями связи осуществляют проведение плановых и внеплановых проверок работоспособности системы оповещения. При этом организации связи, операторы связи и организации телерадиовещания непосредственно осуществляют работы по реконструкции и поддержанию технической готовности систем оповещения на договорной основе.

Администрацией не представлено договоров с организациями связи, актов по результатам плановых и внеплановых проверок работоспособности системы оповещения. Данные обстоятельства не оспаривались представителем заявителя в судебном заседании. При таких обстоятельствах п.6 и 7 Предписания, в соответствии с которыми в Администрации отсутствуют договоры с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания на осуществление работ по поддержанию технической готовности систем оповещения, отсутствуют акты проверок системы оповещения, правильно признаны судом законными и обоснованными.

Доводы апелляционной жалобы Администрации об отсутствии организации, осуществляющей распространение программ телевизионного вещания и радиовещания исключительно на территории муниципального района, не опровергают указанных выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о невозможности исполнить приведенные требования действующего законодательства.

Установив отсутствие созданных Администрацией запасов мобильных средств оповещения, суд первой инстанции также правомерно отказал заявителю в удовлетворении требований в части признания недействительным пункта 8 Предписания.

При этом суд обоснованно сослался на положения п.23 Приложения к Приказу N 422/90/376, определяющего, что запасы мобильных (перевозимых и переносных) технических средств оповещения населения создаются и поддерживаются в готовности к использованию в соответствии с положениями статьи 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" МЧС России, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях, соответственно.

Довод апелляционной жалобы заявителя о невозможности предъявления Администрации требования о создании запасов мобильных средств оповещения по причине отнесения вопросов утверждения бюджета и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к компетенции представительного органа Прионежского муниципального района - Совета Прионежского муниципального района, не может быть принят судебной коллегией во внимание, поскольку предписание в указанной части, основанное на приведенных в нем нормах действующего законодательства, предполагает совершение активных действий по созданию запасов мобильных средств оповещения исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 9 Предписания в Администрации отсутствует распорядительный документ об утверждении номенклатуры и объемов средств индивидуальной защиты (СИЗ), в том числе медицинских.

Учитывая, что распорядительных документов о принятии решения по созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также по установлению их номенклатуры и объема, Администрацией суду не представлено, принимая во внимание положения п."д" ч.2 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и п.п. 2, 3, 4 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1340, суд первой инстанции правильно не нашел правовых оснований для признания недействительным указанного пункта Предписания.

Пункт 10 Предписания, согласно которому в Администрации отсутствуют отчетные документы о проведении учений и тренировок, признан судом недействительным, поскольку заявителем представлен план проведения учений (тренировок) в Администрации Прионежского муниципального района и организациях в 2012 г., Методический план, утвержденный Председателем КЧС и ПБ Прионежского муниципального района от 14.03.2012 г. В указанной части решение суда лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции правильно не усмотрел оснований для признания недействительным предписания N, вынесенного заместителем начальника ОГПН УНД ГУ МЧС России по Республике Карелия Дуевым А.Э. в адрес Администрации Прионежского муниципального района, за исключением п.п. 4 п. 1 и п. 10.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом исследования и проверки при рассмотрении дела в суде первой инстанции, и по мотивам, приведенным в судебном решении, правильно признаны необоснованными.

Доказательствам, собранным по делу в установленном законом порядке, дана оценка судом первой инстанции, оснований не согласиться с которой не имеется.

При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь положениями статей 327.1, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 15 ноября 2012 года по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Прионежского муниципального района - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи:

Деперсонификацию выполнил судья

____________________ ( Т.Г.Степанова)_____ _________________ 2013 г.

"Согласовано" судья Верховного суда РК

____________________ ( Т.Г.Степанова), _____ _________________ 2013 г.

"Разместить на сайте" председательствующий состава

____________________ (Фамилия И.О.), ______ _________________ 2013 г.