Решение Воронежского областного суда от 17 декабря 2012 г. по делу N 3-64/2012

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Раковой В.Е.

при секретаре Юрловой Л.В.

с участием прокурора Сбитневой Е.А.,

а также с участием представителей Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области Ярмонова А.П. и Батищевой М.А.,-

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Воронеже дело по заявлению Болдырихина В.П. об оспаривании нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

первоначально Болдырихин В.П. обратился в Железнодорожный районный суд г. Воронежа с заявлением об оспаривании действий управы Железнодорожного района городского округа город Воронеж, выразившихся в отказе включить его в список граждан, изъявивших желание быть обеспеченным жилыми помещениями в соответствии с законом Воронежской области N 159-ОЗ от 01.11.2011 г. "О порядке обеспечения жилыми помещениями некоторых категорий граждан за счет средств федерального бюджета на территории Воронежской области".

В обоснование заявленных требований Болдырихин В.П. указал, что проходил военную службу в Вооруженных Силах СССР с 1967 года по 1992 год. В сентябре 1992 года он, как военнослужащий, прослуживший в Вооруженных Силах СССР 25 календарных лет, был поставлен на учет в администрации Железнодорожного района г. Воронежа для улучшения жилищных условий по списку офицеров запаса по избранному месту жительства, однако до настоящего времени жильем обеспечен не был.

В феврале 2012 года управа района отказала ему во включении в список граждан, изъявивших желание быть обеспеченными жилыми помещениями, в связи с тем, что в нарушение подпункта 14 п. 2 Порядка формирования списка граждан, изъявивших желание быть обеспеченными жилыми помещениями в 2012 году в соответствии с Законом Воронежской области "О порядке обеспечения жилыми помещениями некоторых категорий граждан за счет средств федерального бюджета на территории Воронежской области" от 01.11.2011 года N 159-ОЗ, утвержденного приказом Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области от 08.12.2011 года N 431, им не представлена справка КЭЧ о сдаче жилого помещения по последнему месту военной службы.

В процессе судебного разбирательства заявитель дополнил свои требования заявлением о признании незаконным указанного подпункта нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, полагая, что он противоречит положениям п.14 ст.15 Федерального Закона " О статусе военнослужащих", в соответствии с которым справка КЭЧ о сдаче жилого помещения по последнему месту военной службы должна быть представлена непосредственно при получении жилого помещения. В противном случае военнослужащий в период со времени формирования списка до фактического получения жилого помещения будет лишен права пользования занимаемым по месту прежней службы жилым помещением, что нарушает его права и законные интересы по обеспечению жильём (л.д. 1-2).

Решением Железнодорожного районного суда г. Воронежа от 17 июля 2012 года заявление Болдырихина В.П. удовлетворено частично. В удовлетворении требований о признании действий управы незаконными отказано. Оспариваемый заявителем нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации признан незаконным, на районную управу возложена обязанность включить заявителя в список граждан, изъявивших желание быть обеспеченным жилыми помещениями в соответствии с законом Воронежской области N 159-ОЗ от 01.11.2011 г. "О порядке обеспечения жилыми помещениями некоторых категорий граждан за счет средств федерального бюджета на территории Воронежской области" (л.д. 15-20).

Определением судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда от 13 ноября 2012 года по апелляционной жалобе Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области решение районного суда в части разрешения требований заявителя об оспаривании нормативного правового акта органа исполнительной власти отменено, требования Болдырихина В.П. в этой части переданы по подсудности в Воронежский областной суд для рассмотрения по первой инстанции (л.д. 26-30).

При рассмотрении дела в Воронежском областном суде заявитель Болдырихин В.П. свои требования поддержал по изложенным в заявлении основаниям. В настоящее судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие заявителя.

Представители Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области Ярмонов А.П. и Батищева М.А. возражали против удовлетворения заявления, полагая, что оспариваемый заявителем нормативный правовой акт принят Департаментом в пределах предоставленной законом компетенции и в соответствии с Федеральным законодательством.

Прокурор Сбитнева Е.А. посчитала заявление обоснованным.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора, суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Из содержания части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации следует, что суд признает нормативный правовой акт недействующим, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Решением Железнодорожного районного суда г. Воронежа от 17 июля 2012 года об оспаривании действий органа местного самоуправления, вступившим в данной части в законную силу 13 ноября 2012 года, установлено, что Болдырихин В.П. проходил военную службу в Вооруженных Силах СССР с 06.04.1967 года по 13.08.1992 года, и его календарная выслуга лет составляет 25 лет.

На основании пункта 19 "Положения о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с воинской службы в отставку, и их семей", утвержденного Постановлением Совмина СССР от 17.02.1981 г. N 193, и пункта 2 Постановления ЦК КПСС, Совмина СССР от 20.01.1960 N 74 (ред. от 23.10.1989) "О трудоустройстве и материально-бытовом обеспечении военнослужащих, увольняемых из Вооруженных Сил СССР в соответствии с Законом о новом значительном сокращении Вооруженных Сил СССР" после увольнения у заявителя возникло право на обеспечение жилой площадью по избранному месту жительства.

Постановлением главы администрации Железнодорожного района г. Воронежа от 17.09.1992 года N 116/7 он с составом семьи был поставлен на учет для улучшения жилищных условий по списку офицеров запаса. С момента увольнения из Вооруженных Сил заявитель проживает в г. Казани (л.д. 17).

В настоящее время права, порядок и условия по обеспечению жилыми помещениями военнослужащих, уволенных в запас, а также основы государственной политики в области их правовой и социальной защиты на федеральном уровне урегулированы Федеральным законом от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в том числе его статьями 15, 15.1) и другими федеральными законами.

В частности, согласно пункту 2.1 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более и которые до 1 января 2005 года были приняты органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, и совместно проживающих с ними членов их семей осуществляется за счет средств федерального бюджета по выбору гражданина, уволенного с военной службы, в форме предоставления:

жилого помещения в собственность бесплатно;

жилого помещения по договору социального найма;

единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения.

Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 08.12.2010 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан" действие пункта 2.1 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" распространено на граждан, уволенных с военной службы, имеющих право на обеспечение жилыми помещениями в соответствии с законодательством СССР и подлежащих обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета, в том числе и на заявителя.

В соответствии с пунктом 1статьи 3 Федерального закона от 08.12.2010 N 342-ФЗ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления полномочия по обеспечению жилыми помещениями в вышеуказанной форме граждан, перечисленных в абзаце первом пункта 2.1 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции настоящего Федерального закона) и статье 2 настоящего Федерального закона.

При этом порядок предоставления гражданам, обеспечиваемым жилыми помещениями в соответствии с настоящим Федеральным законом, жилых помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма и предоставления им единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения должен определяться законодательством субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 08.12.2010 N 342-ФЗ).

С учетом изложенного Законом Воронежской области от 01.11.2011 N 159-ОЗ "О порядке обеспечения жилыми помещениями некоторых категорий граждан за счет средств федерального бюджета на территории Воронежской области" определено, что порядок формирования списка граждан, изъявивших желание быть обеспеченными жилыми помещениями в соответствии с Федеральным законом, устанавливается исполнительным органом государственной власти Воронежской области, уполномоченным осуществлять мероприятия по обеспечению граждан и совместно проживающих с ними членов их семей жилыми помещениями в соответствии с Федеральным законом (далее - уполномоченный орган) (статья 2 пункт 4). А порядок предоставления гражданам и совместно проживающим с ними членам их семей жилых помещений и предоставления им единовременной выплаты в соответствии с Федеральным законом должен определяться уполномоченным органом в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Законом Воронежской области (статья 2 пункт 5).

Во исполнение положений приведённого закона Департаментом архитектуры и строительной политики Воронежской области издан приказ от 08.12.2011 года N 431 "Об утверждении порядка формирования списка граждан, изъявивших желание быть обеспеченными жилыми помещениями в 2012 году в соответствии с законом Воронежской области "О порядке обеспечения жилыми помещениями некоторых категорий граждан за счет средств федерального бюджета на территории Воронежской области" от 01.11.2011 N 159-03 (Приложение N 1) и порядка предоставления гражданам и совместно проживающим с ними членам их семьи жилых помещений и предоставления им единовременной выплаты в 2012 году" (Приложение N2). Приказ опубликован в газете "Воронежский курьер" 17.12.2011 года, вступил в силу и является нормативно-правовым актом органа исполнительной власти субъекта РФ, который затрагивает права, свободы и законные интересы граждан по обеспечению жильём за счет средств федерального бюджета, гарантированные федеральным законодательством, в том числе и права и интересы заявителя.

Проверяя полномочия департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области на издание приказа, суд учитывает, что в соответствии с пунктами "к", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство и социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Как уже было отмечено ранее, Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по обеспечению и по определению порядка предоставления жилых помещений или единовременной денежной выплаты установленной категории граждан, уволенных с военной службы.

В свою очередь, законом Воронежской области исполнение этих полномочий возложены на уполномоченный орган.

В соответствии с законом Воронежской области "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" от 23.12.2011 N 204-0З исполнительным органом государственной власти Воронежской области, уполномоченным осуществлять мероприятия по обеспечению граждан и совместно проживающих с ними членов их семей жилыми помещениями, является департамент архитектуры и строительной политики Воронежской области (Приложение N3).

Согласно пункту 2.2. раздела 2 Указа губернатора Воронежской области N 163-у от 19.03.2009 департамент архитектуры и строительной политики Воронежской области входит в структуру исполнительных органов государственной власти Воронежской области. В своей деятельности департамент руководствуется Положением о департаменте архитектуры и строительной политики Воронежской области, утверждённым постановлением администрации Воронежской области от 18.12.2008 N 1109, в соответствии с которым департамент является исполнительным органом государственной власти и в пределах своей компетенции издаёт нормативно-правовые акты - приказы, которые являются обязательными для исполнения на территории Воронежской области.

На основании п. 4 ст. 44 Устава Воронежской области приказы исполнительных органов государственной власти Воронежской области, принятые в пределах их полномочий и направленные на установление, изменение или отмену общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, являются нормативными правовыми актами и обязательны для исполнения на территории Воронежской области.

Таким образом, следует признать, что приказ департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области от 08.12.2011 года N 431 "Об утверждении порядка формирования списка граждан, изъявивших желание быть обеспеченными жилыми помещениями в 2012 году в соответствии с законом Воронежской области "О порядке обеспечения жилыми помещениями некоторых категорий граждан за счет средств федерального бюджета на территории Воронежской области" от 01.11.2011 N 159-03 и порядка предоставления гражданам и совместно проживающим с ними членам их семьи жилых помещений и предоставления им единовременной выплаты в 2012 году" издан департаментом в пределах его компетенции и в форме, установленной законом.

Согласно оспариваемому подпункту 14 пункта 2 Приложения N 1 к указанному приказу, для включения в список граждан, подлежащих обеспечению жилым помещением, заявитель или его представитель до 10 января года, предшествующего планируемому, должен представить в орган местного самоуправления, в котором он состоит на учете в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, в числе других документов, справку квартирно-эксплуатационного органа о сдаче жилого помещения по последнему месту военной службы (службы).

Проверяя соответствие оспариваемого акта федеральному закону либо другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд учитывает, что, как уже было отмечено, пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 08.12.2010 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан" действие пункта 2.1 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" распространено на граждан, уволенных с военной службы, имеющих право на обеспечение жилыми помещениями в соответствии с законодательством СССР и подлежащих обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета, в том числе и на заявителя.

Первоначально норма о жилищно-социальных гарантиях прав военнослужащих на федеральном уровне получила своё правое регулирование в пункте 6 статьи 15 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих", введенного в действие с 1 января 1993 года Постановлением ВС РФ от 22.01.1993 N 4339-1, согласно которого граждане, уволенные с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более, и члены их семей должны были обеспечиваться органами местного самоуправления жилыми помещениями по установленным нормам не позднее чем в трехмесячный срок со дня подачи заявления для включения в списки нуждающихся в улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства. В соответствии с названной правовой нормой документы о сдаче жилых помещений и выписке с прежнего места жительства указанными гражданами и членами их семей должны были представляться при получении постоянной жилой площади.

То есть, за определённой законом категорией военнослужащих, уволенных с военной службы и не обеспеченных жильём по избранному месту жительства, было закреплено право пользования жилыми помещениями по последнему месту службы до получения постоянной жилой площади. Данный вывод следует из анализа приведенной нормы в совокупности с содержанием части 1 статьи 22 указанного закона, согласно которой военнослужащие, прослужившие 10 лет и более, не могли быть уволены с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им и членам их семей жилых помещений по нормам, установленным законодательством.

Впоследствии эта правовая гарантия получила закрепление в последовательно развивающемся законодательстве о правах военнослужащих и согласно пункту 14 статьи 15 действующего в настоящее время Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 08.05.2006 N 66-ФЗ), документы о сдаче жилых помещений Министерству обороны Российской Федерации (иному федеральному органу исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) и снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства должны представляться указанными гражданами и совместно проживающими с ними членами их семей также при получении жилого помещения по избранному месту жительства.

Таким образом, оспариваемый заявителем нормативный правовой акт, предписывая при формировании списка граждан, подлежащих обеспечению жилым помещением, обязанность гражданина представить в орган местного самоуправления, в котором он состоит на учете в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, в числе других документов, справку квартирно-эксплуатационного органа о сдаче жилого помещения по последнему месту военной службы (службы), нарушает права военнослужащих, уволенных с военной службы, и поставленных на учет по избранному месту жительства, по пользованию жилыми помещениями по последнему месту службы до момента фактического получения постоянной жилой площади, и противоречит федеральному закону, а именно пункту 14 статьи 15 ФЗ "О статусе военнослужащих", что в силу части 2 статьи 253 ГПК РФ влечет признание нормативного акта недействующим в обжалуемой части.

Доводы представителей департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области о том, что положения пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не регулируют правоотношения с участием лиц, ставших на учет на обеспечение жилыми помещениями до 1 января 2005 года, несостоятельны и основаны на неправильном толковании норм материального права.

Иные доводы представителей госоргана направлены на подтверждение целесообразности принятия оспариваемой нормы, однако обсуждение данного вопроса находится за пределами компетенции суда при разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта.

Не может согласиться суд и с доводами представителей департамента о том, что формирование списка граждан, подлежащих обеспечению жилым помещением, является стадией фактического предоставления жилого помещения. Принимая во внимание, что после формирования списка на законодательном уровне предусмотрено проведение различных мероприятий по формированию заявки на получение соответствующих субсидий из федерального бюджета, приобретение жилых помещений и оформление документов о передаче жилья в собственность граждан, требующее определенного времени, формирование списка нельзя признать фактическим предоставлением жилья.

При указанных обстоятельствах суд считает подлежащими удовлетворению требования заявителя о признании недействующим оспариваемой части нормативного правового акта со дня его принятия.

Руководствуясь ст. ст. 191-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

признать подпункт 14 пункта 2 Порядка формирования списка граждан, изъявивших желание быть обеспеченными жилыми помещениями в 2012 году в соответствии с законом Воронежской области N 159-ОЗ от 01.11.2011 г. "О порядке обеспечения жилыми помещениями некоторых категорий граждан за счет средств федерального бюджета на территории Воронежской области", утвержденного приказом департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области от 08.12.2011 г. N431 недействующим со дня его принятия.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

В окончательной форме решение изготовлено 24 декабря 2012 года.

Председательствующий: В.Е. Ракова