Решение Мурманского областного суда от 14 января 2013 г. по делу N 21-4/2013

Судья Мурманского областного суда Пырч Н.В., рассмотрев жалобу Щербина М.Г. на решение судьи Октябрьского районного суда г. Мурманска от 28 ноября 2012 года по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

постановлением N *** от 19 октября 2012 года заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области Щербин М.Г. признан виновным в том, что являясь должностным лицом - *** ММБУ "Новые формы управления" (далее - Учреждение) нарушил требование пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности управляющим организациям и товариществам собственников жилья на рынке услуг по управлению многоквартирными домами на территории города Мурманска, путем направления в адрес ресурсоснабжающих организаций, иных организаций и учреждений писем, содержащих результаты анализа документов о выборе собственниками помещений в многоквартирном доме способа управления и лица, выбранного в качестве управляющей организации или товарищества собственников жилья, то есть совершил административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за что подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере *** ( ***) рублей.

Считая данное постановление необоснованным, Щербин М.Г. обратился в суд с жалобой об его отмене и о прекращении производства по делу за отсутствием события административного правонарушения и состава административного правонарушения.

Указывал, что норма части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ по своему субъективному составу не распространяется на Мурманское муниципальное бюджетное учреждение "Новые формы управления", как осуществляющее функции и разрешающее вопросы органа местного самоуправления в городе Мурманске по управлению муниципальными жилыми и нежилыми помещениями.

Полагал, что он (Щербин М.Г.) как *** Учреждения не является должностным лицом, которое может являться субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 14.9 КоАП РФ.

Защитник Щербина М.Г. по доверенности Раев А.Г. в судебном заседании доводы жалобы поддержал.

Представитель УФАС по Мурманской области в судебном заседании с доводами жалобы не согласился, указав, что Щербин М.Г. привлечен к административной ответственности законно и обоснованно.

Решением судьи Октябрьского районного суда г. Мурманска от 28 ноября 2012 г. постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении оставлено без изменения, жалоба Щербина М.Г. - без удовлетворения.

В жалобе, поданной в Мурманский областной суд, Щербин М.Г. просит постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении и решение судьи, принятое по жалобе на постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении отменить, производство по делу прекратить ввиду наличия обстоятельств, предусмотренных статьёй 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях и, признать совершенное административное правонарушение малозначительным и ограничиться устным замечанием.

В обоснование поданной жалобы приводит доводы, послужившие основанием для обращения в суд. Обращает внимание на неправильное применение норм материального и процессуального права и не исследованность обстоятельств дела.

В судебное заседание Щербин М.Г. не явился, извещен о рассмотрении дела в соответствии со статьей 25.15 Кодекса РФ б административных правонарушениях.

Выслушав защитника Щербина М.Г. по доверенности Раева А.Г., поддержавшего доводы жалобы, представителя административного органа по доверенности Дворецкого П.Г., просившего решение не изменять, проверив материалы дела, оценив доводы жалобы, прихожу к выводу об отсутствии оснований для её удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27, статьями 14.12, 14.13 настоящего Кодекса).

Как следует из материалов дела, в адрес Мурманского УФАС России обратились граждане " ... ", " ... " и " ... " с заявлением о нарушении со стороны Мурманского муниципального бюджетного учреждения "Новые формы управления" Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (адм. материал л.д. 1).

В заявлении было указано, что 21 апреля 2011года состоялось общее собрание собственников помещений многоквартирного дома по адресу: г. Мурманск, ул. ***, д. ***, по результатам которого в качестве управляющей организации было выбрано ООО " ***". Между тем, в мае 2011 года со стороны ООО " ***" также было инициировано проведение общего собрания собственников по указанному дому, в результате которого управляющей организацией было выбрано ООО " ***". При этом в обоих случаях в процедуре выбора способа управления собственниками многоквартирного дома принимало участие ММБУ "Новые формы управления". Учреждение голосовало в мае 2011 года за выбор в качестве управляющей организации ООО " ***".

22 августа 2011 года Управлением Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области было возбуждено дело N *** по признакам нарушения ММБУ "Новые формы управления" части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N *** в адрес Управления поступило обращение ТСЖ " ***" о неправомерных действиях со стороны ОАО " ***" (далее - ОАО " ***") и ММБУ "Новые формы управления" в части нарушения антимонопольного законодательства в сфере управления многоквартирными домами.

Из содержания обращения следовало, что в марте 2011 года собственниками многоквартирного дома N *** по *** в г. Мурманске были инициированы общие собрания, по результатам которых собственниками были приняты спорные решения: создано ТСЖ (путем присоединения в ТСЖ " ***"), а также выбрано в качестве управляющей компании ОАО " ***". При этом в обоих случаях в процедуре выбора способа управления собственниками многоквартирного дома принимало участие ММБУ "Новые формы управления" (адм. материал л.д. 27-28).

В ходе проведения правового анализа поступивших документов общего собрания собственников помещений многоквартирного дома N *** по *** установлено, что ММБУ "Новые формы управления" действовало в интересах ОАО " ***", а именно подготавливало и направляло в адрес ресурсоснабжающих организаций и иных специализированных организаций письма о "легитимности общего собрания", тем самым лишив возможности ТСЖ " ***" вносить изменения в адресные программы при заключении договоров с ресурсоснабжающими организациями, что, по сути, явилось созданием препятствий при осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам на рынке услуг по управлению многоквартирными домами.

В целях дальнейшего объективного, полного и всестороннего исследования обстоятельств обращение ТСЖ " ***" с приложенными документами было приобщено к материалам дела N *** и 02 сентября 2011 г. ТСЖ " ***" было привлечено к участию в рассмотрении дела N *** в качестве заинтересованного лица (адм. материал л.д. 30).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящемся в муниципальной собственности городского округа.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерацией, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 1 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

Таким образом, на уровне местного самоуправления управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность отдельных уполномоченных должностных лиц, органов местного самоуправления и создаваемых для этого учреждений и предприятий по обеспечению надлежащего осуществления принадлежащих муниципальным образованиям правомочий владения, пользования и распоряжения.

Постановлением администрации города Мурманска от 31.12.2009 N 1517 было создано ММБУ "Новые формы управления" (адм. материал л.д. 11).

В качестве учредителя выступил Комитет имущественных отношений города Мурманска.

Пунктом 1.6 Устава установлено, что Учреждение является некоммерческой организацией, финансируемой за счет средств бюджета города Мурманска.

Высшим органом управления Учреждения является Комитет по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска, к ведомственной подчиненности которого относится ММБУ "Новые формы управления". ( п.5.2 Устава)

В соответствии с п. 2.2 Устава, а также доверенности от 22.02.2011 г., выданной администрацией города Мурманска на имя ММБУ "Новые формы управления", Учреждение уполномочено представлять интересы муниципального образования города Мурманск как собственника муниципальных жилых и нежилых помещений, находящихся в многоквартирных домах города Мурманска. (адм. материал л.д. 6-10).

Поскольку пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, согласно положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отнесено к компетенции органа местного самоуправления, в структуру которого входит согласно Уставу города Мурманска администрация и его структурные подразделения, из доверенности от 22.02.2011 г. усматривается, что администрация данные функции передало Учреждению (адм. материал л.д. 12).

Таким образом, по своему субъективному составу вышеприведенная норма закона (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) распространяется как на Комитет по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска, осуществляющего функции органа местного самоуправления, так и на ММБУ "Новые формы управления", ведомственно подчиненное Комитету и частично осуществляющее его функции.

В материалах дела имеются документы по результатам общих собраний собственников многоквартирного дома, представленных со стороны ООО " ***" и ООО " ***".

Согласно документам, представленным со стороны ООО " ***", 21 апреля 2011 года состоялось общее собрание собственников помещений многоквартирного дома по адресу: г. Мурманск, ул. ***, по результатам которого были приняты следующие решения: расторгнуть договор управления с ООО " ***", уведомив о расторжении, выбрать в качестве управляющей организации ООО " ***".

Согласно документам, представленным со стороны ООО " ***" 27 мая 2011 года в качестве управляющей организации по дому N *** по *** было выбрано ООО " ***".

Из объяснений ММБУ "Новые формы управления", представленных в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, следует, что в ходе анализа документов общего собрания собственников помещений многоквартирного дома *** по *** установлено, что собственниками среди прочих приняты решения о расторжении договора управления с действующей управляющей организацией и выборе ООО " ***" в качестве управляющей организации. Количество собственников, принявших участие в общем собрании, составило 52,96%. Количество собственников помещений, проголосовавших "за" выбор ООО " ***" в качестве управляющей организации, по протоколу составило 40,89% от общего количества собственников помещений в данном доме.

Также в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области были представлены документы со стороны ТСЖ " ***" и ОАО " ***", из которых следует, что в период с 19 марта по 29 марта 2011 года состоялось общее собрание собственников помещений многоквартирного дома по адресу: г. Мурманск, ***, дом ***, по результатам которого были приняты решения о создании товарищества собственников жилья и присоединении данного дома в ТСЖ " ***", а также о расторжении договора управления с ОАО " ***"; а 29 марта 2011 года собственниками помещений многоквартирного дома по адресу: г. Мурманск, ***, дом *** в качестве управляющей организации было выбрано ОАО " ***".

Своим письмом от 27.05.2011 исх. N *** (адм. материал л.д. 51) ММБУ "Новые формы управления" уведомило Комитет по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска, МУП " ***", ММУП " ***", ООО " ***", ГОУП " ***", ОАО " ***", ОАО " ***" и ТСЖ " ***" о том, что в адрес Учреждения поступили документы общего собрания по вопросу выбора ОАО " ***" в качестве управляющей организации в многоквартирном доме N *** по *** в г. Мурманске.

В письме ММБУ "Новые формы управления" указывало, что в ходе правового анализа протокола от 29.03.2011 общего собрания собственников помещений по вопросу выбора способа управления и управляющей организации ОАО " ***" в указанном доме, а также представленных листов решений собственников, было установлено, что собственниками выбран способ управления - управляющая организация ОАО " ***", а также приняты иные решения. Количество собственников, принявших участие в общем собрании в доме N *** по ***, составило 54,12%. При условии надлежащего уведомления собственниками о принятых на общем собрании решениях и заключении договоров со всеми необходимыми ресурсоснабжающими организациями, ОАО " ***" может приступить к управлению указанным многоквартирным домом (адм. материал л.д. 51).

Также установлено, что письма с аналогичным содержанием неоднократно направлялись в адрес указанных выше учреждений, организаций и хозяйствующих субъектов, что подтверждается имеющимися в материалах дела документами (письмо ОАО " ***" от 13.10.2011). Так в своем письме Учреждение указывало, что за 2011 год (в период с 01.01.2011 по 01.10.2011) в адрес ОАО " ***" от ММБУ "Новые формы управления" поступили письма в отношении *** исполнителей коммунальных услуг (адм. материал л.д. 39-40).

При этом правовых оснований, опираясь на которые ММБУ "Новые формы управления" имеет право давать обязательные для исполнения заключения всеми учреждениями, организациями и хозяйствующими субъектами, составленные по результатам проведения правовых анализов предоставляемых документов (решений, протоколов), либо иных образом рекомендовать управляющим компаниям приступать к управлению многоквартирными домами, не установлено. Данные права в Уставе ММБУ "Новые формы управления", а также в доверенности от 22.02.2011 г., выданной администрацией города Мурманска, согласно которой Учреждение уполномочено представлять интересы муниципального образования города Мурманск как собственника муниципальных жилых и нежилых помещений, находящихся в многоквартирных домах города Мурманска, отсутствуют.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации установлена юридическая ответственность.

В соответствии со ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Согласно приказу Комитета имущественных отношений администрации города Мурманска от ***.02.2011 N *** и N ***, на должность *** Мурманского муниципального бюджетного учреждения "Новые формы управления" с 15.02.2011 г. принят и назначен Щербин М.Г. (адм. материал л.д. 68-70).

В соответствии с п. 5.3 Устава Учреждения, текущее руководство деятельностью учреждения осуществляет ***.

Согласно п. 5.5 Устава, *** действует на основании настоящего Устава, законодательства Российской Федерации (адм. материал л.д. 6-10).

Согласно пункту 3.1.7 трудового договора N *** с *** Мурманского муниципального бюджетного учреждения "Новые формы управления" Щербиным М.Г. от 14.02.2011 г., *** обязан обеспечивать соблюдение законности в деятельности Учреждения (адм. материал л.д. 62-65).

Щербин М.Г., направляя спорные письма в лице *** Учреждения в адрес ресурсоснабжающих организаций, управляющих компаний и иных учреждений с правовым анализом решений общих собраний собственников жилых помещений, вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Таким образом, именно неправомерные действия Учреждения в лице *** Щербина М.Г. по проведению правового анализа протоколов общего собрания собственников жилых помещений и по последующему распространению своих выводов, выраженных в форме писем ММБУ "Новые формы управления", в различные организации влияют на деятельность той или иной управляющей компании, что в конечном итоге привело к нарушению требований антимонопольного законодательства.

Установив, что действия Щербина М.Г. свидетельствуют о допущенных нарушениях требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, судья пришел к обоснованному выводу о правомерности привлечения Щербина М.Г. к административной ответственности.

Установленным обстоятельствам дела судьей дана оценка по правилам ст. 26.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Выводы судьи о виновности Щербина М.Г. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, полностью соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на доказательствах, с достаточной полнотой и правильно приведенных в постановлении.

Постановление по делу об административном правонарушении вынесено уполномоченным должностным лицом, которое в силу статьи 23.48 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях уполномочено рассматривать дела об административных правонарушениях от имени Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области.

Нарушений срока, установленного статьёй 4.5 КоАП РФ, для вынесения постановления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении, не усматривается.

22.08.2009 года вступил в силу Федеральный закон от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому изменен порядок возбуждения дел об административных правонарушениях по статьям 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ.

Так, в соответствии с частью 6 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Согласно части 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Следовательно, возбуждение дел об административных правонарушениях за нарушение антимонопольного законодательства возможно лишь после установления факта совершения соответствующего правонарушения комиссией антимонопольного органа в порядке, предусмотренном главой 9 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Факт нарушения антимонопольного законодательства фиксируется комиссией антимонопольного органа в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, исходя из положений КоАП РФ и Закона о защите конкуренции, дело об административном правонарушении по статьям 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ подлежит возбуждению после принятия Решения комиссией антимонопольного органа (изготовления Решения в полном объеме).

Как следует из материалов дела, факт нарушения антимонопольного законодательства в действиях ММБУ "Новые формы управления" зафиксируется комиссией Управления ФАС России по Мурманской области в решении по делу N *** о нарушении антимонопольного законодательства, принятого 17 октября 2011 года ( резолютивная часть) и в полном объеме принято 31 октября 2011 года (адм. материал, л.д.52-57).

Протокол об административном правонарушении составлен уполномоченным должностным лицом - ведущим специалистом - экспертом Мурманского УФАС России, который на основании приказа Федеральной антимонопольной службы от 19 ноября 2004 г. N 180 наделен правом на составление протоколов об административных правонарушениях в соответствии с частью 4 статьи 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, протокол об административном правонарушении в отношении должностного лица - *** ММБУ "Новые формы управления" Щербина М.Г. составлен, и постановление по делу об административном правонарушении вынесено в пределах срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ.

Таким образом, оспариваемые процессуальные документы приняты с учетом обстоятельств дела, с правильным применением норм права, поэтому подлежат оставлению без изменения.

Административное наказание определено в пределах санкции части 1 статьи 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Обстоятельств, которые в силу ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, могли бы повлечь прекращение производства по делу, не установлено.

Отсутствуют и основания признать допущенное административное нарушение малозначительным.

Допущенное правонарушение посягает на установленный законом порядок соблюдения органами публичной администрации требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, поэтому допущенное административное правонарушение не может быть признано малозначительным.

Оснований для применения положений ст. 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях не имеется, поскольку по данному делу не установлено признаков, характеризующих нарушение как малозначительное.

Иные доводы жалобы по существу сводятся к несогласию Щербина М.Г. с привлечением к административной ответственности, неверному толкованию норм материального права и их применению к спорным правоотношениям, и не могут быть приняты во внимание.

При таких обстоятельствах, решение судьи является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, в том числе и по доводам жалобы, не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 30.7, 30.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья

РЕШИЛ:

Решение судьи Октябрьского районного суда г. Мурманска от 28 ноября 2012 года оставить без изменения, жалобу Щербина М.Г. - без удовлетворения.

Судья

Мурманского областного суда Н.В. Пырч