Апелляционное определение СК по гражданским делам Псковского областного суда от 29 января 2013 г. по делу N 33-140

Судебная коллегия по гражданским делам Псковского областного суда в составе:

председательствующего Сладковской Е.В.

судей: Рубанова Р.В., Адаева И.А.

при секретаре Полянской Д.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе представителя М.А.А. - К.Ю.В. на решение Псковского городского суда от 31 октября 2012 года, которым постановлено:

В удовлетворении иска М.А.А. к Государственному комитету Псковской области по культуре о признании незаконным заключения по результатам служебной проверки отказать.

Выслушав доклад судьи Адаева И.А., объяснения представителя М. А.А. - К. Ю.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Государственного комитета Псковской области по культуре В. Н.И., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ДД.ММ. 2012 года в Государственный комитет Псковской области по культуре поступило требование прокурора П. района, в котором прокурор потребовал провести внеплановую проверку по соблюдению Администрацией П. района требований Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Закона области от 10.05.1999 N 37-оз "О государственной охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры Псковской области", постановления Псковского областного Собрания депутатов от 28.04.2005 N 1065 "Об утверждении границ зон охраны и режима зон охраны Государственного историко-архитектурного и природно-ландшафтного музея-заповедника "Изборск" при проведении строительных работ на ул. В. в деревне И. П.р-на.

В обоснование было указано, что по заказу Администрации П. района производятся подрядчиком ООО " Д.-с. у. - N" работы по ремонту дороги, проходящей по улице В. в д. И., которая находится в охранной зоне музея-заповедника, причем без согласования с органом охраны объектов культурного наследия, чем нарушено действующее законодательство.

Эти работы приостанавливались по распоряжению Губернатора Псковской области, однако впоследствии были продолжены.

О результатах проведенной проверки прокурор потребовал сообщить в срок до ДД.ММ. 2012 года.

Приказом Государственного комитета Псковской области по культуре от ДД.ММ.2012 N было назначено проведение внеплановой проверки в отношении Администрации П. района, исполнение которой было поручено

осуществить начальнику отдела государственного контроля и надзора в области охраны объектов культурного наследия М. А.А. (председатель комиссии) и заместителю начальника указанного отдела Д. М.В.

ДД.ММ. 2012 года проверка была завершена и составлен акт за номером N, согласно выводам которого не требуется согласование проекта проведения строительных работ на ул. В. в д. И. П. р-на с Государственным комитетом Псковской области по культуре, поскольку проектные и строительные работы осуществляются вне границ территории объекта культурного наследия "Государственный историко-архитектурный и природно-ландшафтный музей-заповедник " И.".

В связи со спорностью выводов М. А.А., изложенных в указанном акте проверки, приказом председателя Государственного комитета Псковской области по культуре от ДД.ММ. 2012г. N была назначена служебная проверка, по результатам которой ДД.ММ. 2012 года составлено заключение комиссии, которая рекомендовала представителю нанимателя привлечь М. А.А. к дисциплинарной ответственности в виде предупреждения о неполном должностном соответствии.

Не согласившись с выводами комиссии, М. А.А. обратился в суд с иском к Государственному комитету Псковской области по культуре о признании незаконным заключения служебной проверки.

В обоснование указал, что выводы комиссии о том, что им был неправильно определен вид проверки, являются необоснованными, так как сроки проведения проверки были ограничены, в связи с чем проверка должна была проводиться именно выездная, в рамках которой предполагалось изучение имеющейся документации.

Из заключения служебной комиссии следует, что ему был поставлен в вину тот факт, что для достижения целей и задач проверки необходимо было проанализировать состав проектной документации, переданной Администрацией П. района на исполнение подрядной организации.

Истец полагает эти выводы несостоятельными, так как в таком случае потребовалось бы проводить проверку подрядной организации, что, по его мнению, недопустимо.

Далее указано, что он не согласен с заключением проверки в части того, что его выводы об отсутствии необходимости согласования работ в зоне охраны свидетельствуют о незнании им законодательства в области охраны объектов культурного наследия, в том числе Постановления Правительства РФ от 05.10.2010 N 794 "О внесении изменений в Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации".

Полагая указанный вывод не соответствующим закону, указывает, что из смысла приведенного Постановления сохраняются зоны охраны объектов культурного наследия, установленные законодательством РСФСР, но не режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах охранных зон.

С выводом комиссии о том, что им не была дана должная оценка пункту 6.2 технического задания на разработку проектной документации в части согласования проектировщиком проекта ремонта с Комитетом, не согласен, поскольку на Администрацию П. района, в отношении которой проводилась проверка, обязанность по согласованию проекта возложена не была.

Замечание комиссии о том, что в акте проверки не упоминается деревня

И. как исторический населенный пункт, полагает необъективным, так как действие статей 59, 60 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" на д. И. не распространяются, а совместное Постановление коллегии Министерства культуры РСФСР от 19.02.1990 N 12, коллегии Государственного комитета РСФСР по делам строительства от 28.02.1990 N 3, президиума Центрального совета ВООПИК от 16.02.1990 N 12 (162) юридической силы не имеет и не применяется в связи с изданием приказа Министерства культуры РФ N 418, Минрегиона РФ N 339 от 29.07.2010, которым утвержден перечень исторических поселений на территории Российской Федерации. В приведенный перечень деревня И. не включена.

В связи с тем, что ремонтные работы по ул. В. в д. И. проводились вне границ территории объекта культурного наследия "Государственный историко-архитектурный и природно-ландшафтный музей-заповедник " И.", замечание комиссии об отсутствии в акте указания на то, что ул. В. входит в границы территории общей площадью *** га, относящейся к охранной зоне, также считает необоснованным.

Выводы комиссии о том, что ул. В. расположена в границах памятника археологии " П. Б. б. к.", полагает несостоятельными, так как границы данного памятника археологии не определены, паспорт объекта культурного наследия отсутствует.

Ссылки комиссии на то, что акт проверки не соответствует форме, утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 N 141, а также на то, что акт проверки не был согласован с руководством Комитета, считает необоснованными, противоречащими требованиям приведенного приказа и положениям должностного регламента.

С выводом комиссии о том, что его действия привели к частичному разрушению предмета охраны - рельефа местности в районе мостового перехода через реку С., не согласен и считает их необоснованными.

Мотивируя иск, указал, что спорное заключение комиссии ущемляет такие нематериальные блага, как честь, достоинство и деловая репутация, поэтому просил признать заключение незаконным.

Представители Государственного комитета Псковской области по культуре В. Н.И. и С. Н.Л. иск не признали, указав в обоснование, что доводы истца основаны на неверном толковании действующего законодательства. Далее указали, что заключение комиссии является мнением коллегиального органа по вопросам ненадлежащего исполнения М. А.А. своих должностных обязанностей. Каких-либо правовых последствий для истца данное заключение не повлекло, поэтому полагали, что права и законные интересы истца выводами комиссии нарушены не были.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе представителем М. А.А. ставится вопрос об отмене решения суда в связи с его незаконностью, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильным применением норм материального и процессуального права.

Во-первых, выводы суда о соблюдении процедуры проверки являются неверными, так как при проведении проверки была нарушена часть 5 статьи 59 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ", запрещающая участвовать в

проверке заинтересованным лицам, которыми являлись заместитель председателя Комитета С. Н.Л. и начальник отдела правовой экспертизы и нормативного регулирования в области охраны объектов культурного наследия В. Н.И.

Во-вторых, необоснованными являются выводы суда о том, что вид проверки был определен истцом неверно и о том, что предпринятые М. А.А. действия не отвечали целям проведения выездной проверки.

Вид проверки как "выездная" был определен в приказе Комитета от ДД.ММ.2012 N руководителем Комитета, а не истцом. М. А.А. исполнил указание руководителя и провел выездную проверку, в рамках которой проверил документацию, перечень которой содержался в указанном приказе.

В-третьих, неверным является вывод суда о необходимости согласования акта проверки с руководителем Комитета, так как никакими нормами права или положениями должностного регламента М. А.А. данная обязанность не предусмотрена. В этой связи ссылку представителей ответчика на регламент в части необходимости отчитываться перед руководителем, представитель истца полагала не основанной на законе.

В-четвертых, неправомерным является вывод суда о необходимости согласования спорных работ, так как приведенный представителем истца анализ нормативных правовых актов позволяет утверждать, что работы по ремонту ул. В. в д. И. проводились в границах территории охранной зоны, а не на территории памятника, в связи с чем, в соответствии со статьей 36 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" Администрация П. района не должна была получать разрешение Комитета на проведение таких работ.

В-пятых, заключение служебной проверки является незаконным, так как из его содержания не усматривается, за какие конкретно проступки М. А.А. должен быть подвергнут дисциплинарному взысканию, не видно в чем выразились нарушения истцом должностного регламента, какие негативные последствия они имели, не видно наличие вины в действиях истца.

В-шестых, неверным является вывод суда об отсутствии нарушения прав истца, так как заключение проверки не соответствует требованиям закона, фактическим обстоятельствам дела, в нем содержатся выводы, ущемляющие честь, достоинство и деловую репутацию истца. Более того, на основании обстоятельств, изложенных в заключении, приказом Комитета от ДД.ММ.2012 N истцу был уменьшен размер ежемесячного денежного поощрения, чем были нарушены его материальные права.

На основании изложенного, представитель истца просила решение суда отменить и принять новое решение о полном удовлетворении иска.

В письменных возражениях на доводы апелляционной жалобы представитель ответчика В. Н.И. указала следующее:

Относительно доводов жалобы о нарушении процедуры проведения проверки представитель пояснила, что истец не оспаривал нарушение процедуры проведения проверки, на уточняющие вопросы суда подтвердил это обстоятельство, поэтому суд правильно рассмотрел спор только по заявленным истцом требованиям и основаниям иска.

Доводы жалобы о заинтересованности двух членов комиссии в результатах служебной проверки полагала несостоятельными.

Утверждения представителя истца о виде проведенной проверки полагала

необоснованными, указав, что М. А.А. пытается переложить ответственность за это на руководителя Комитета, который лишь подписал приказ, однако этот приказ подготовил сам М. А.А., определив вид проверки как "выездная".

Доводы представителя истца о том, что у него отсутствовала обязанность согласовывать акт проверки с руководителем, также посчитала несостоятельными, так как акт проверки является документом, исходящим из Комитета, поэтому его текст должен быть доведен до сведения руководителя. Об этом же говорится и в пункте 22 должностного регламента истца, согласно которому он обязан отчитываться в результатах собственной служебной деятельности.

Мнение истца о том, что строительные работы велись в охранной зоне, а не в границах территории объекта культурного наследия - памятника археологии " П. Б. б. к. Nв..", основаны на личном убеждении истца, а не на нормах действующего законодательства.

Доводы жалобы о незаконности заключения служебной проверки не могут быть приняты во внимание, так как заключение составлено в соответствии с требованиями закона и в нем дана оценка всем обстоятельствам, перечисленным в части 2 статьи 59 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ".

По мнению представителя ответчика, заключение по результатам проверки имеет информационно-рекомендательный характер. Председатель Комитета решения по данному заключению не принял. М. А.А. не был привлечен к дисциплинарной ответственности. Однако данное обстоятельство не свидетельствует о незаконности заключения.

Довод жалобы об уменьшении ежемесячного денежного поощрения в связи с обстоятельствами, изложенными в заключении, полагала некорректным, так как данное решение принято на основании представления прокуратуры Псковской области от ДД.ММ.2012 N "Об устранении нарушений законодательства об объектах культурного наследия".

В связи с изложенным, просила оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

М. А.А. в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, хотя о нём извещался надлежащим образом.

Судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие истца, поскольку его неявка не является препятствием к разбирательству дела.

Выслушав объяснения представителей сторон, проверив материалы дела, с учётом доводов апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия признает решение суда первой инстанции по существу правильным в связи со следующим.

В соответствии со статьей 11 Закона Псковской области от 05.12.2005 N 491-оз "О государственной гражданской службе Псковской области" правовое положение (статус) гражданского служащего, в том числе основные права, основные обязанности, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению гражданского служащего, а также порядок урегулирования конфликтов интересов на гражданской службе устанавливается Федеральным законом.

Согласно статье 15 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" основными обязанностями гражданского служащего являются соблюдение Конституции РФ,

федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, обеспечение их исполнения, а также исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом.

В силу предписаний, установленных в пунктах 1, 3 ч. 1 ст. 18 Федерального закона N 79-ФЗ гражданский служащий обязан: исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональной уровне; осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа.

В соответствии с пунктами 2.1, 3.23 Положения о Государственном комитете Псковской области по культуре, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 18.02.2010 N 43 основной задачей Комитета является осуществление на территории области единой государственной политики в области культуры, туризма, сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в пределах компетенции; одним из полномочий Комитета является осуществление государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, находящихся на территории области, в пределах компетенции.

Как видно из материалов дела, М. А.А. замещал должность государственной гражданской службы Псковской области - начальника отдела государственного контроля и надзора в области охраны объектов культурного наследия Государственного комитета Псковской области по культуре.

Согласно должностному регламенту начальника отдела государственного контроля и надзора в области охраны объектов культурного наследия Государственного комитета Псковской области по культуре, в должностные обязанности начальника отдела входит, в том числе, осуществление государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия федерального, регионального, местного (муниципального) значения (пункт 6 раздел 2); точное выполнение указаний и поручений председателя Комитета, его заместителей (пункт 21 раздел 2); представление отчетов председателю Комитета, его заместителям о результатах служебной деятельности (пункт 22 раздел 2).

В соответствии с подпунктом 5 пункта 6.2 раздела 6 должностного регламента начальник указанного отдела обязан самостоятельно представлять председателю Комитета или лицу, его замещающему, на согласование результаты экспертизы и проекты текстов документов (решений) Комитета.

Судом установлено, что приказом Государственного комитета Псковской области по культуре от ДД.ММ.2012 N было назначено проведение выездной внеплановой проверки в отношении Администрации П. района, исполнение которой было поручено осуществить начальнику отдела государственного контроля и надзора в области охраны объектов культурного наследия М. А.А. (председатель комиссии) и заместителю начальника указанного отдела Д. М.В. (л.д. N).

ДД.ММ. 2012г. М. А.А. был составлен акт N по результатам проведенной проверки (л.д. N).

Приказом председателя Комитета от ДД.ММ. 2012г. N в отношении М. А.А. была назначена служебная проверка (л.д. N).

ДД.ММ. 2012г. было составлено заключение по результатам служебной проверки (л.д. N).

Оспорив указанное заключение, М. А.А. привел в обоснование иска изложенные выше доводы, которые суд отверг в полном объеме как несостоятельные.

Судебная коллегия в целом соглашается с выводами суда, поскольку они основаны на правильной оценке обстоятельств дела и правильном толковании материального закона.

Доводы жалобы о том, что члены комиссии, проводившие служебную проверку, были заинтересованы в ее результате, несостоятельны, поскольку сам по себе факт замещения С. Н.Л. и В. Н.И. руководящих должностей в Комитете не свидетельствует о заинтересованности в исходе проверки. Самоотводов указанные лица не заявляли; оснований сомневаться в их беспристрастности у судебной коллегии не имеется, тем более, что изложенные в заключении проверки выводы по существу являются верными.

Доводы представителя истца о том, что заключение служебной проверки не содержит совокупности перечисленных в части 2 статьи 59 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" обстоятельств, судебная коллегия во внимание принять не может, так как при проверке заключения суд не вправе обсуждать степень мотивированности решения, принятого коллегиальным органом. Полнота, объективность и всесторонность проверки могут быть проверены в рамках состязательного процесса в ходе справедливого судебного разбирательства, которое в полной мере было обеспечено судом первой инстанции.

Утверждение представителя истца об отсутствии необходимости согласования акта проверки с руководством Комитета, судебная коллегия признает несостоятельными, так как они по существу направлены на исключение контроля за деятельностью работников Комитета со стороны его руководителя. Иное толкование пункта 22 раздела 2 во взаимосвязи с подпунктом 5 пункта 6.2 раздела 6 должностного регламента по замещаемой М. А.А. должности фактически означало бы полную самостоятельность начальника отдела Комитета по вопросам, находящимся в ведении государственного органа, что противоречит принципу вертикальной подчиненности, существующему в отношениях между государственными служащими одного органа исполнительной власти области.

Доводы жалобы об отсутствии у Администрации П. района обязанности принять меры к согласованию проектных и строительных работы по ул. В. в д. И. П. р-на с Государственным комитетом Псковской области по культуре, судебная коллегия признает ошибочными, основанными на неверном толковании закона.

Приходя к такому выводу, судебная коллегия учитывает, что при изложении в акте проверки своей позиции по спорному вопросу, М. А.А. не исполнил свою обязанность по соблюдению нормативных правовых актов субъекта РФ, а именно, по соблюдению постановления Псковского областного Собрания депутатов от 28.04.2005 N 1065 "Об утверждении границ зон охраны и режима зон охраны Государственного историко-архитектурного и природно-ландшафтного музея-заповедника " И.", согласно нормам которого на территории данного объекта культурного наследия федерального значения запрещено проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без согласования с органом охраны объектов культурного наследия.

Более того, судебная коллегия признает, что изложенное М. А.А. в акте мнение о том, что указанное выше постановление N 1065 противоречит федеральному закону - статье 35 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", является неправомерным, поскольку данное постановление не было признано в установленном законом порядке (судебном) недействующим и не подлежащим применению.

Ошибочность мнения истца по данному вопросу подтверждается системным толкованием абзацев 1-3 статьи 3, подпункта 9 пункта 2 статьи 33, пунктов 2, 4 статьи 35, пунктов 1, 3 статьи 36, абзацев 2, 3 пункта 3 статьи 52 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", из которого следует, что проектированию и проведению землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия - памятника, в состав которого также включается исторически сложившаяся территория, либо на земельном участке, в пределах которого располагается объект археологического наследия, должно предшествовать получение соответствующего согласования в Государственном комитете Псковской области по культуре.

Иное толкование противоречит гарантиям, установленным п. 1 ст. 7 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", целям и задачам органа государственной власти, осуществляющего функции в области охраны объектов культурного наследия и, соответственно, может привести к различного рода злоупотреблениям со стороны хозяйствующих субъектов, что недопустимо.

Доводы жалобы о том, что строительные работы ведутся вне границ территории объекта культурного наследия, являются несостоятельными, опровергающимися представленными суду документами (л.д. N).

То обстоятельство, что границы объекта культурного наследия в установленном законом порядке не утверждены, не является основанием для осуществления хозяйственной деятельности без согласования с уполномоченным органом вопросов, касающихся сохранения памятников с исторически сложившимися территориями.

Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о неправильном определении М. А.А. вида проверки (выездная) и об отсутствии нарушения прав работника.

Как видно из материалов дела, вид проверки был определен в приказе о назначении проверки, который был подписан лично председателем Комитета, что не давало М. А.А. оснований для неисполнения данного приказа.

Доводы представителей ответчика о том, что приказ о проведении проверки был подготовлен самим М. А.А., не могут быть приняты во внимание, так как в соответствии с пунктом 5.5 Положения о Государственном комитете Псковской области по культуре именно председатель Комитета несет персональную ответственность за деятельность Комитета, в том числе за законность подписанных им приказов исполнительно-распорядительного характера. Собственное небрежное отношение руководителя к проверке содержания приказов, подготовленных подчиненными работниками, не может быть поставлено в вину работнику.

Негативные выводы, содержащиеся в рассматриваемом заключении

служебной проверки, в любом случае создавали угрозу нарушения прав работника, которая в итоге была реализована посредством уменьшения денежного поощрения истца, чем были нарушены материальные права М. А.А. (приказ Комитета от ДД.ММ.2012 N).

Утверждение представителя ответчика о том, что названный приказ был издан не по результатам служебной проверки, а на основании представления прокуратуры Псковской области, судебная коллегия отклоняет, поскольку в содержание приказа заложены обстоятельства, установленные в ходе служебной проверки.

Признание двух указанных выводов суда первой инстанции неверными не влияет на правильность решения суда в целом и не дает оснований для удовлетворения иска.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает, что правоотношения сторон в рамках заявленных требований и закон, подлежащий применению, определены судом верно, обстоятельства, имеющие правовое значение, установлены на основании добытых по делу доказательств, оценка которым дана с учетом требований гражданского процессуального законодательства, в связи с чем, доводы апелляционной жалобы, направленные на иную оценку доказательств, не могут повлиять на правильность постановленного судом решения.

При таких обстоятельствах судебная коллегия признает, что состоявшееся решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не содержит доводов, на основании которых решение могло бы быть отменено. Нарушений норм процессуального закона, влекущих безусловную отмену решения, судом не допущено.

Руководствуясь статье 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Псковского городского суда от 31 октября 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя М. А.А. - К. Ю.В.- без удовлетворения.

Председательствующий Е.В.Сладковская

Судьи: Р.В.Рубанов

И.А.Адаев

.

.