Апелляционное определение СК по гражданским делам Алтайского краевого суда от 10 апреля 2013 г. по делу N 33-2767/13

Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Еремина В.А.,

судей Алешко О.Б., Храмцовой В.А.,

с участием прокурора Громадиновой Г.В.,

при секретаре Ретунской Н.Г.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению Барнаульского транспортного прокурора на решение Славгородского городского суда Алтайского края от 10 января 2013 года по иску Барнаульского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к ОАО "Российские железные дороги" о возложении обязанности к совершению действий.

Заслушав доклад судьи Алешко О.Б., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Барнаульский транспортный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к ОАО "Российские железные дороги" о возложении обязанностей к совершению действий, в обоснование требований указывая, что Барнаульской транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства о транспортной безопасности на железнодорожном вокзале Славгород Алтайского региона Западно-Сибирской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "Российские железные дороги", в ходе который было установлено, что план обеспечения транспортной безопасности железнодорожного вокзала Славгород до настоящего времени не разработан и не утвержден компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности и что охрана железнодорожного вокзала Славгород осуществляется ООО "Частная охранная организация "Магистраль" что не соответствует требованиям законодательства, поскольку ст. 1 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", указано, что охранная деятельность частных организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, к которым относятся и объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования, что следует из перечня объектов подлежащих государственной охране, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности". Согласно ст. 2 ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" железнодорожный вокзал Славгород является объектом транспортной инфраструктуры и частью производственно-технологического комплекса железнодорожного транспорта общего пользования, в связи с чем, подлежит государственной охране. Согласно ст. 80 ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" перевозчики и владельцы инфраструктур должны обеспечивать безопасность перевозок пассажиров, качественное обслуживание пассажиров на железнодорожных станциях, вокзалах, пассажирских платформах и в поездах. Таким образом, в силу закона обязанность по обеспечению безопасности пассажиров и транспортной безопасности на железнодорожном вокзале Славгород возложена на ОАО "Российские железные дороги" как субъекта транспортной инфраструктуры, несоблюдение требований транспортной безопасности создает угрозу жизни, здоровью пассажиров, пользующихся услугами вокзальных комплексов, а также безопасности государства.

На основании изложенного, Барнаульский транспортный прокурор обратился в суд с требованиями обязать ОАО "Российские железные дороги" устранить нарушения законодательства о транспортной безопасности на железнодорожном вокзале Славгород Алтайского региона Западно-Сибирской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "Российские железные дороги", расположенном по адресу: "адрес", а именно: разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Славгород; принять меры по организации государственной охраны на железнодорожном вокзале Славгород, установив ответчику срок для совершения вышеуказанных действий.

С учетом уточненных исковых требований уполномоченный Барнаульским транспортным прокурором помощник Славгородского межрайонного прокурора просила установить срок для устранения нарушений, шесть месяцев для организации государственной охраны на железнодорожном вокзале Славгород и один год для разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Славгород.

Решением Славгородского городского суда Алтайского края от 10 января 2013 года исковое заявление Барнаульского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к ОАО "Российские железные дороги" о возложении обязанности к совершению действий удовлетворено частично.

На ОАО "Российские железные дороги" возложена обязанность в срок один год разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Славгород Алтайского региона Западно-Сибирской региональной дирекций железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "Российские железные дороги", расположенном по адресу: "адрес".

Исковые требования Барнаульского транспортного прокурора о принятии ОАО "Российские железные дороги" мер по организации государственной охраны на железнодорожном вокзале Славгород Алтайского региона Западно-Сибирской региональной дирекций железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "Российские железные дороги", расположенном по адресу: "адрес", оставлены без удовлетворения.

Взыскана с ОАО "Российские железные дороги" в доход местного бюджета муниципального образования город Славгород государственная пошлина в размере "данные изъяты" рублей.

Барнаульским транспортным прокурором на решение суда в части отказа в удовлетворении требований принесено апелляционное представление, в котором прокурор просит решение суда в части отказа в удовлетворении иска отменить в части и принять по делу новое решение. В обоснование доводов к отмене указано, что вывод суда о том, что вопросы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и обязанности субъектов транспортной инфраструктуры в указанной сфере регулируются специальными нормативно-правовыми актами, а не Перечнем объектов, подлежащих государственной охране, основан на неправильном толковании закона. Утвержденный постановлением Правительства РФ перечень объектов, подлежащих государственной охране, применяется в целях защиты (охраны) объектов транспортной инфраструктуры, в том числе от актов незаконного вмешательства, и не находится в противоречии с Законом о транспортной безопасности.

Проверив материалы дела, выслушав прокурора, поддержавшего представления, обсудив доводы представления, судебная коллегия считает, что решение суда в части отказа к понуждению к организации государственной охраны подлежит отмене в связи с неправильным установлением имеющих значение обстоятельств и неправильным применением норм материального права.

Согласно ч.1 ст.4 Федерального Закона Российской Федерации "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, то есть на юридических и физических лиц, которые являются собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

В соответствии с ч.2 ст.4 Федерального Закона Российской Федерации "О транспортной безопасности" объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяется федеральными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

К объектам транспортной инфраструктуры в силу п.5 ст.1 Федерального Закона Российской Федерации "О транспортной безопасности" относится технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудования.

В силу приведенных норм ОАО "РЖД", являясь собственником объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Славгород, обязан обеспечивать транспортную безопасность в сфере транспортного комплекса, в который входит объект транспортной инфраструктуры - вокзал, т.е. реализовывать определенную государством систему правовых, экономических, организационных и иных мер, которые соответствуют угрозам совершения актов незаконного вмешательства. Под актами незаконного вмешательства понимается противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающий безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий (п.1 ст.1 ФЗ).

В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального Закона Российской Федерации "О транспортной безопасности" на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти осуществляющим функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Приказом Министерства транспорта России от 11.02.2010 года N 34 утвержден порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, согласно которому обязанность по разработке плана возложена на субъект транспортной инфраструктуры.

В соответствии с п.5.8.Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N43, субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры.

Как установлено прокурором, результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Славгород утверждены Федеральным агентством железнодорожного транспорта 07.06.2012года.

На основании изложенных норм и установленных фактических обстоятельств суд первой инстанции пришел к правильному выводу о возложении на ответчика обязанности разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного Славгород.

Судебная коллегия соглашается с таким выводом суда первой инстанции.

Вместе с тем не соглашается судебная коллегия с выводом суда об отказе в удовлетворении требований в части возложения на ответчика обязанности принять меры по организации государственной охраны на железнодорожном вокзале Славгород.

Отказывая в иске, суд исходил из того, что истцом не представлены доказательства невыполнения ответчиком обязательных требований закона и иных нормативно-правовых актов в сфере обеспечения транспортной безопасности, а ссылка истца на п. 15 Перечня объектов, подлежащих государственной охране (Приложение к Постановлению Правительства РФ от 14.08.1992г. N 587) не может служить основанием к удовлетворению требований истца в части организации государственной охраны, поскольку не регулирует правоотношения в области обеспечения транспортной безопасности и не устанавливает права и обязанности для ответчика как для субъекта транспортной инфраструктуры.

Обращаясь с иском в суд, прокурор исходил из того, что железнодорожный вокзал Славгород подлежит государственной охране на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", которым утвержден перечень объектов, подлежащих государственной охране. Согласно п.15 Перечня к таким объектам отнесены объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования.

Оценка норм действующего законодательства свидетельствует, что ни одним действующим актом прямо не предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД" по организации государственной охраны железнодорожного вокзала. Также ни одним действующим законодательным актом не предусмотрена организация и порядок осуществления государственной охраны железнодорожных вокзалов.

Часть третья ст.11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", регулируя вопросы оказания услуг в данной сфере, закрепляет, что охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, реализуя предусмотренные приведенной нормой Федерального закона полномочия, издало Постановление от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", которым утвержден перечень объектов, подлежащих государственной охране. Согласно п.15 Перечня к таким объектам отнесены объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования.

Указанный Перечень ограничивает охранную деятельность частных организаций и определяет объекты, услуги по охране которых эти организации осуществлять не могут. Данный перечень не регулирует отношения, связанные с организацией государственной охраны перечисленных объектов, не определяет условия, порядок организации государственной охраны, лиц, ответственных за государственную охрану.

Законодательно вопросы организации государственной охраны объектов транспортной инфраструктуры не решены.

Ни одним из действующих актов не определено содержание понятия "охрана", "государственная охрана" применительно к объектам транспортной инфраструктуры.

В Федеральном законе от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ "О государственной охране" раскрыто понятие "государственная охрана" применительно к указанному Закону, как деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер. Определяющим в указанном понятии "охрана" является обеспечение безопасности охраняемого объекта.

Используя указанное понятие применительно к охране железнодорожного вокзала, можно сделать вывод, что как субъект транспортной инфраструктуры - ОАО "РЖД" осуществляет деятельность по обеспечению безопасности и защите вокзала на основании различных мер, в том числе охранных.

Вопросы, связанные с безопасностью перечисленных в перечне объектов Постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587, в том числе железнодорожных вокзалов, регулируются иными законодательными актами.

Федеральным Законом Российской Федерации "О транспортной безопасности" регулируются отношения, связанные с защищенностью объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Законодатель предусмотрел, что федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ должны быть определены объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти.

Так ст.23 Федерального закона Российской Федерации "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" установлено, что охрана наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и специальных грузов осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, внутренних войск федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел и иными уполномоченными подразделениями. Перечни таких объектов и грузов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Такой перечень наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации N 891-р от 27 июня 2009 года. Железнодорожные вокзалы в указанный перечень не включены.

Другими Федеральными законами и актами Правительства Российской Федерации и ведомственными актами также не установлено обеспечение транспортной безопасности железнодорожных вокзалов федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, государственная охрана, т.е. транспортная безопасность железнодорожных вокзалов должна быть обеспечена в соответствии с ч.1 ст.4 Федерального Закона Российской Федерации "О транспортной безопасности" силами самого субъекта транспортной инфраструктуры - ОАО "РЖД", а не иных органов и лиц.

Также вопросы, связанные с безопасностью на железнодорожных вокзалах, регулируются Федеральным Законом от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции". Так в п.5 ст.12 Федерального Закона предусмотрено, что основными направлениями деятельности полиции являются обеспечение безопасности граждан и общественного порядка на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах.

На основании изложенного, судебная коллегия считает, что фактически под государственной охраной железнодорожных вокзалов необходимо понимать обеспечение транспортной безопасности, которое законом возложено на субъект транспортной безопасности.

В соответствии с п.4 ст.1 Федерального закона "О транспортной безопасности" под обеспечением транспортной безопасности понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

Ограничивая деятельность частных охранных организаций по оказанию услуг по охране железнодорожных вокзалов, законодатель в п.3 ст.11 Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" предусмотрел разрешение охранным организациям оказывать услуги в виде вооруженной охраны имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также использовать технические и иные средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, средства оперативной радио- и телефонной связи.

Таким образом, ООО ЧОП "Магистраль", с кем заключен договор на охрану вокзала, в силу закона имеет право на осуществление охраны только имущества железнодорожного вокзала.

Согласно п.1.1 договора ООО "ЧОП Магистраль" принимает на себя обязанности не только по охране имущества вокзалов, но и по защите жизни и здоровья работников железнодорожных вокзалов и посетителей.

Таким образом, в нарушение требований закона ответчик ОАО "РЖД" возложил на частную организацию помимо охраны имущества вокзалов свои обязанности по обеспечению транспортной безопасности на вокзале.

Деятельность по охране имущества вокзала отлична от деятельности по обеспечению транспортной безопасности, которая направлена на защиту от противоправных действий (бездействия), в том числе от террористических актов, угрожающих безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекших за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб или создавших угрозу наступления таких последствий.

Конкретные Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, предусмотрены Приказом Министерства транспорта Российской Федерации N 43 от 8 февраля 2011 года, изданным во исполнение ст.8 Федерального закона "О транспортной безопасности".

В соответствии с п.2 Приказа Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу п.5.5 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования, специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершения актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов группы из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности.

Кроме того, согласно п.5.6 Требований на субъект транспортной инфраструктуры возложена обязанность разработать, принять и исполнять организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств, являющихся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности.

Таким образом, ОАО "РЖД" должно принять конкретные меры по обеспечению транспортной безопасности, которые в силу ст.9 Федерального закона "О транспортной безопасности" должны быть предусмотрены в Планах обеспечения транспортной безопасности.

Поскольку судом установлено и не оспаривается ответчиком отсутствие утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности, постольку очевидно неисполнение ОАО "РЖД" обязанностей по выполнению Требований по обеспечению транспортной безопасности, так как организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности, являются частью указанного плана.

Наличие в договорах с ООО ЧОП "Магистраль" на охрану вокзалов обязанностей у частной охранной организации по защите жизни и здоровья работников железнодорожных вокзалов и посетителей также свидетельствует, что ответчиком, как субъектом транспортной инфраструктуры, не принимаются меры по организации защиты жизни и здоровья граждан, находящихся на вокзале силами собственных подразделений транспортной безопасности.

На основании изложенного судебная коллегия считает, что понуждение ответчика к принятию мер по обеспечению государственной охраны, под которой необходимо понимать обеспечение транспортной безопасности самим субъектом транспортной инфраструктуры, соответствует требованиям Федерального закона Российской Федерации "О транспортной безопасности", не противоречит приведенному прокурором и судом первой инстанции Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности".

При таких обстоятельствах решение суда в части отказа в удовлетворении требований судебной коллегией не может быть признано законным.

Необходимо отметить, что принятие указанных мер безопасности направлено на предотвращение появления угрозы безопасности, поэтому меры по обеспечению безопасности должны приниматься и соблюдаться в строгом соответствии с действующими нормами независимо от наличия или отсутствия реальной угрозы безопасности.

Принимая новое решение об удовлетворении требований прокурора в полном объеме, судебная коллегия считает необходимым установить срок, в течение которого должны быть приняты меры по обеспечению транспортной безопасности как в виде разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности, так и в виде принятия мер по организации государственной охраны. Оба требования прокурора направлены на обеспечение транспортной безопасности и взаимосвязаны, поскольку без принятия и утверждения плана транспортной безопасности не представляется возможным понуждение к реализации мер по транспортной безопасности.

С учетом существующих сроков, предусмотренных в Приказе Министерства транспорта Российской Федерации N 43 от 8 февраля 2011 года, судебная коллегия считает возможным установить срок в шесть месяцев.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Апелляционное представление Барнаульского транспортного прокурора на решение Славгородского городского суда Алтайского края от 10 января 2013 года удовлетворить.

Решение Славгородского городского суда Алтайского края от 10 января 2013 года отменить в части отказа в удовлетворении требования Барнаульского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц и принять в указанной части новое решение об удовлетворении указанных исковых требований.

Изложить резолютивную часть в новой редакции.

Обязать ответчика ОАО "Российские железные дороги" устранить нарушения законодательства о транспортной безопасности на железнодорожном вокзале Славгород, а именно:

- разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Славгород, установив срок 1 год со дня вступления решения в законную силу,

- принять меры по организации государственной охраны объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Славгород, установив срок 6 месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Взыскать с ОАО "Российские железные дороги" госпошлину в доход местного бюджета в размере "данные изъяты" рублей.

В остальной части решение оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: