Апелляционное определение СК по гражданским делам Псковского областного суда от 26 марта 2013 г. по делу N 33-439/2013

Судебная коллегия по гражданским делам

Псковского областного суда

в составе председательствующего Ельчаниновой Г.А.

судей Хряпиной Е.П., Ениславской О.Л.

при секретаре Барановой И.Б.

рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по частной жалобе М. на определение Великолукского городского суда Псковской области от 05 февраля 2013 года, которым постановлено:

"Производство по гражданскому делу по заявлению М. об оспаривании действий должностного лица прекратить.

Разъяснить М. о праве обращения за судебной защитой о восстановлении нарушенного права в порядке искового производства".

Выслушав доклад судьи Псковского областного суда Хряпиной Е.П., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

М. обратилась в суд с заявлением, поданным в порядке, предусмотренном статьей 254 ГПК РФ, об оспаривании отказа председателя комитета по строительству, архитектуре и градостроительству Администрации города Великие Луки К. выдать разрешение на ввод в эксплуатацию законченного реконструкцией магазина, расположенного по адресу: "данные изъяты".

В обоснование заявления указала, что приобрела в собственность два помещения, расположенных в цокольном этаже здания общежития по указанному адресу. Распоряжением N 1650 - р от 08.08.2006 года ей разрешено строительство пристройки к магазину, расположенному по "адрес". Строительство пристройки завершено, однако письмом N 1200 от 19 октября 2012 года должностного лица, действия которого она оспаривает, ей отказано в приеме объекта в эксплуатацию, что препятствует регистрации ее права собственности на возведенный объект. Отказ мотивирован тем, что заявителем не представлен градостроительный план земельного участка, что предусмотрено положениями части 3 статьи 55 Градостроительного Кодекса РФ, в связи с чем не может являться законным и выданное в 2006 году распоряжение о разрешении М. строительства.

С данным решением заявитель не согласна. Считает, что поскольку с заявлением о выдаче разрешения на строительство она первоначально обратилась 24 января 2003 года, то есть до введения в действие Градостроительного Кодекса РФ от 29.12.2004 года, то введенные им требования к выдаче разрешения на строительство на возникшие в 2003 году правоотношения не распространяются. Распоряжение Администрации г. Велики Луки о разрешении на строительство издано 08.08.2006 года, однако в период с 2003 по 2006 год она была вынуждена в судебном порядке доказывать свое право на получение разрешения на строительство, в том числе права на земельный участок, на котором расположены принадлежащие ей объекты недвижимости.

В судебном заседании заявитель и ее представитель - адвокат Л ... требования и доводы в их обоснование поддержали. Указали, что в Администрацию города Великие Луки в 2003 году при первичном обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство были представлены все необходимые документы, в 2006 году - дополнительно представлены документы, в том числе проектная документация, и документы, подтверждающие согласие собственника общежития и землепользователя - ЗАО на строительство пристройки. Указали, что предоставление градостроительного плана земельного участка, на отсутствие которого указывает должностное лицо, не требуется для ввода объекта в эксплуатацию в случае, если разрешение на строительство выдано до введения в действие Градостроительного Кодекса РФ.

В судебном заседании представитель Администрации города Великие Луки требования не признал, указав на то обстоятельство, что разрешение на строительство было выдано М. в 2006 году с нарушением положений статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, поскольку ею не были представлены необходимые документы, перечень которых содержится в части 7 названной статьи, в том числе: градостроительный план земельного участка. Осуществляя самоконтроль за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, администрация отменила незаконное распоряжение. Поскольку М. не представлены предусмотренные частью 3 статьи 55 Градостроительного Кодекса РФ необходимые для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию документы, то имелись предусмотренные частью 6 статьи 55 Градостроительного Кодекса РФ основания для отказа в выдаче такого разрешения.

Судом постановлено вышеназванное определение.

В частной жалобе ставится вопрос об отмене определения в связи с нарушением норм процессуального права. В частности, указывается, что судом первой инстанции не мотивирован вывод о наличии спора о праве и не указана конкретная норма гражданского процессуального законодательства, позволяющая прекратить производство по гражданскому делу, возбужденному по правилам главы 25 ГПК РФ.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции М., представитель Комитета по строительству, архитектуре и градостроительству Администрации города Пскова не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, просили о рассмотрении жалобы в их отсутствие, в связи с чем не имеется препятствий для рассмотрения жалобы по существу.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Администрации города Великие Луки не явился, о времени и месте рассмотрения жалобы извещен надлежащим образом.

Проверив материалы дела с учетом доводов частной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции руководствовался разъяснениями, содержащимися в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", в соответствии с которыми, если обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в принятии заявления, будут установлены после принятия заявления, судья на основании абзаца второго статьи 220 ГПК РФ прекращает производство по делу.

Суд первой инстанции с учетом обстоятельств дела и позиции лиц, участвующих в деле, пришел к выводу о наличии спора о праве, что в соответствии с пунктом 3 статьи 247 ГПК РФ являлось препятствием для рассмотрения дела в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, а поэтому являлось бы основанием для оставления заявления об оспаривании действий должностного лица, органа местного самоуправления, без движения и разъяснения заявителю необходимости оформления искового заявления с соблюдением требований статьи 131 ГПК РФ.

Судом неправильно применены положения пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ, однако данное обстоятельство не является основанием для отмены определения, поскольку вывод суда о наличии спора и препятствий для рассмотрения дела по правилам, предусмотренных главой 25 ГПК РФ, являются правильными.

Так, при рассмотрении дела в порядке, предусмотренной главой 25 ГПК РФ, суду следовало установить, соответствует ли закону оспариваемое решение органа местного самоуправления, принято ли оно в пределах полномочий должностного лица, допущено ли нарушение прав либо свобод гражданина принятием такого решения.

Установлено, что на праве собственности М. принадлежит нежилое помещение площадью *** кв.м на основании договора купли-продажи от *** года и жилое помещение общей площадь *** кв.м. на основании договора купли-продажи от *** года. Право собственности зарегистрировано в установленном законом порядке. Совокупность указанных помещений составляет 4,46% от общей площади помещений в доме "адрес".

Решением Великолукского городского суда от 10 марта 2006 года за М. признано право постоянного (бессрочного) пользования на *** долей неделимого земельного участка общей площадью *** кв.м, расположенного под указанным зданием.

Распоряжением Администрации города Великие Луки от 08.08.2006 года N 1650-р М. разрешено строительство пристройки к магазину, расположенному по адресу: "данные изъяты". Из текста распоряжения следует, что оно постановлено со ссылкой на статью 51 Градостроительного Кодекса РФ, пункт 1 части 4 Федерального закона от 29.12.2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", а также на основании правоустанавливающих документов на земельный участок и помещения, расположенные в здании "адрес".

В период с 04.04.2008 года по 29.06.2009 года выполнены работы по реконструкции магазина по утвержденной проектно-сметной документации и возведена пристройка площадью 173,8 кв.м.

18.09.2012 года М. обратилась к председателю комитета по строительству, архитектуре и градостроительству Администрации города Великие Луки с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию законченного реконструкцией магазина, представив акт приемки работ, документ о соответствии построенного (реконструированного, отремонтированного) объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, документ о соответствии параметров построенного объекта капитального строительства проектной документации, документы, подтверждающие соответствие инженерно-технических сетей техническим условиям, схему, отображающую расположение реконструированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, кадастровый паспорт объекта, и указав, что градостроительный план земельного участка согласно пункту 2 статьи 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного Кодекса Российской Федерации" не требуется.

Письмом Председателя Комитета по строительству, архитектуре и градостроительству Администрации города Великие Луки К. N 1200 от 19.10.2012 года М. отказано в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию законченного реконструкцией магазина по основаниям, предусмотренным подпунктами 1,2 пункта 6 статьи 55 Градостроительного Кодекса РФ, в соответствии с которыми основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является отсутствие документов, указанных в части 3 статьи 55 ГрК РФ, несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории. Одновременно указано на то обстоятельство, что распоряжение Администрации города Великие Луки от 08.08.2006 года N 1650-р "О разрешении пристройки к магазину, расположенному по "адрес"." противоречит Градостроительному Кодексу РФ.

Распоряжением Администрации города Великие Луки от 01.11.2012 года N 171-р в порядке самоконтроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, отменено вышеуказанное распоряжение от 08.08.2006 года N 1650-р. В качестве основания отмены указано нарушение при выдаче разрешения на строительство порядка, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 года N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию". Иных оснований для отмены распоряжения N 1650-р в оспариваемом заявителем распоряжении не указано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 15 января 2013 года постановлено признать распоряжение Администрации города Великие Луки от 01.11.2012 года N 171-р "Об отмене разрешения на строительство" несоответствующим закону.

Учитывая, что на основании действовавшего в период до 02.11.2012 года распоряжения, разрешавшего строительство пристройки к магазину, М. выполнены строительно-монтажные работы в полном объеме и объект подготовлен к вводу в эксплуатацию, то оценка законности данного распоряжения и соответствия построенного объекта строительным нормам и правилам не может быть дана в рамках гражданского дела, рассмотренного по правилам главы 25 ГПК РФ, поскольку имеется спор о соответствии созданного М. строения строительным нормам и правилам, требованиям Градостроительного Кодекса РФ, то есть о праве М. на возведенный объект недвижимости. А поэтому вопрос должен быть разрешен в исковом производстве на основании всесторонне и объективно исследованных доказательств, в том числе проектной документации и соответствия возведенного объекта проекту, строительным нормам и правилам.

Довод частной жалобы об отсутствии спора о праве является несостоятельным. Отказывая в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию законченного реконструкцией магазина, орган местного самоуправления в лице Комитета по строительству, архитектуре и градостроительству Администрации города Великие Луки, оспаривает право М. на данный объект, указывая на несоответствие распоряжения N 1650-р от 08.08.2006 года требованиям Градостроительного Кодекса РФ. Этот вопрос не разрешен по существу апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 15 января 2013 года, поскольку оценке при рассмотрении дела N *** года подлежала правильность выводов органа местного самоуправления о нарушение при издании распоряжения порядка, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 года N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию". Иных оснований для отмены распоряжения N 1650-р в оспариваемом заявителем распоряжении указано не было.

Однако Распоряжение является решением уполномоченного органа по вопросу наличия оснований для выдачи разрешения на строительство, а не самим разрешением - документом, форма которого утверждена Постановлением Правительства РФ, выдаваемым на основании соответствующего решения уполномоченного органа.

Как разъяснил Верховный Суд РФ (п.26

Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав"), рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию. Если иное не установлено законом, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению при установлении судом того, что единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, предпринимало меры. В этом случае суд должен также установить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает ли угрозу жизни и здоровью граждан.

В связи с чем не имеется оснований для выводов о бесспорности права заявителя.

Норма, регулирующая последствия установления спора о праве при рассмотрении дела, возникшего из публичных правоотношений отсутствует, поэтому судебная коллегия на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет ч. 3 ст. 263 ГПК РФ как норму, регулирующую сходные отношения и оставляет заявление М. без рассмотрения с разъяснением ей права разрешить спор в порядке искового производства.

При этом следует иметь в виду, что правильное определение вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (п. 9

Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 года N 2 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

Порядок искового производства, установленный главой 22 ГПК РФ и порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, установленных главами 23, 25 ГПК РФ, имеют ряд существенных отличий, в том числе, в части распределения бремени доказывания, имеющих значение для дела обстоятельств. В то же время неправильное распределение бремени доказывания между сторонами безусловно может привести к неправильному разрешению дела.

При таких обстоятельствах определение суда первой инстанции при правильности выводов о наличии спора о праве и невозможности рассмотрения дела в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, подлежит уточнению в части применения норм процессуального законодательства: заявлением М. следует оставить без рассмотрения, разъяснив ей право на обращение в суд с иском.

Руководствуясь статьями 374 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Определение Великолукского городского суда Псковской области от 05 февраля 2013 года уточнить, оставив заявление М. об оспаривании действий должностного лица без рассмотрения, разъяснив ей право на обращение в суд с иском о защите нарушенного (оспариваемого) права; частную жалобу М. - оставить без удовлетворения.

Председательствующий Ельчанинова Г.А.

Судьи Хряпина Е.П.

Ениславская О.Л.