Апелляционное определение СК по гражданским делам Ростовского областного суда от 01 апреля 2013 г. по делу N 33-3574

Судебная коллегия по гражданским делам Ростовского областного суда в составе:

председательствующего Чеботаревой М.В.

судей Абрамова Д.М., Чайка Е.А.

при секретаре Магакьян Е.М.,

с участием прокурора Горбатько И.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Абрамова Д.М.

дело по заявлению прокурора г.Волгодонска о признании недействующим в части решения Волгодонской городской Думы N86 от 11.10.2012 года "О внесении изменений в решение Волгодонской городской Думы от 24.05.2012 года N51 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск" по апелляционной жалобе Волгодонской городской Думы на решение Волгодонского районного суда от 20.12.2012 года, которым заявление удовлетворено,

УСТАНОВИЛА:

прокурор г.Волгодонска обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия решения Волгодонской городской Думы N86 от 11.10.2012 года "О внесении изменений в решение Волгодонской городской Думы от 24.05.2012 года N51 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск" в части наименования статьи 5, частей 6-8 статьи 5, части 3 статьи 6 Правил благоустройства территории муниципального образования. Прокурор указал, что оспариваемые Правила в редакции решения Думы от 11.10.2012 года неправомерно устанавливают обязанности собственников зданий (помещений в них) и сооружений по благоустройству территории в виде очистки и уборки прилегающих территорий, определяют параметры прилегающей территории, подлежащей уборке за счет юридических лиц и граждан, не соответствуют федеральному законодательству (ст.ст.2,3,210 ГК РФ). В оспариваемой части Правила нарушают права граждан и организаций, поскольку возлагают не предусмотренные федеральным законодательством обязанности, что не соответствует принципу добровольности при выполнении социально-значимых работ. Кроме того, оспариваемые правила не являются установлением порядка участия собственников зданий (помещений) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий. Согласно статье 9 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства муниципального образования. Выполнение работ по содержанию и уборке городских территорий, как составной части благоустройства, является расходным обязательством бюджета муниципального образования. Прокурор утверждал, что представительный орган местного самоуправления вышел за пределы своей компетенции.

Представитель Волгодонской городской Думы просил отказать в удовлетворении заявления.

Решением Волгодонского районного суда от 20.12.2012 года заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Волгодонской городской Думы содержится требование об отмене решения как незаконного, вынесенного вопреки нормам материального права.

Выслушав объяснения представителя Волгодонской городской Думы - Шалимовой Н.В., просившей отменить решение, прокурора, просившего решение оставить без изменения, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на него, судебная коллегия по гражданским делам пришла к следующим выводам.

Из материалов дела видно, что решение Волгодонской городской Думы N86 от 11.10.2012 года "О внесении изменений в решение Волгодонской городской Думы от 24.05.2012 года N51 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск" опубликовано в соответствии с Уставом муниципального образования 23.10.2012 года на официальном сайте Администрации города, что подтверждено справкой управляющего делами Администрации. Первоначальный текст Правил благоустройства от 24.05.2012 года опубликован в газете "Официальный Волгодонск" N18 от 08.06.2012 года.

Данное решение как нормативный правовой акт иным образом формулирует правила участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

В частности, статья 5 Правил в новой редакции имеет наименование "Порядок содержания и уборки территорий общего пользования и участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий". Статья 5 дополнена частями 6,7,8,9 (части 6-8 оспариваются прокурором). Согласно части 6 статьи 5 Правил физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм обязаны обеспечивать своевременную и качественную уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий. Частью 7 статьи 5 определены границы прилегающих территорий для индивидуальных жилых домов, для учреждений образования, культуры, социальной защиты населения, иных объектов социальной сферы, многоквартирных домов и других строений и объектов. Согласно части 8 статьи 5 собственники и пользователи объекта могут реализовывать обязательства по благоустройству и уборке прилегающей территории самостоятельно либо с привлечением третьих лиц в соответствии с гражданским законодательством.

В силу части 3 статьи 6 Правил в новой редакции уборка территорий, на которых размещены надземные сооружения линий электропередач, газовых, водопроводных и тепловых телекоммуникационных сетей, осуществляется в границах по периметру шириной 2 метра организациями, эксплуатирующими указанные сети и линии электропередач.

Согласно п.25 ч.1 ст.26 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся:

утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2011 года N613 утверждены "Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований", которые устанавливают общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований. Рекомендации могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий.

Согласно п.8.2.1 Методических рекомендаций физических и юридических лиц, независимо от их организационно-правовых форм, следует обязывать обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством, разделом 8 настоящих Методических рекомендаций и порядком сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления, утверждаемых органом местного самоуправления.

Организация уборки иных территорий осуществляется органами местного самоуправления по соглашению со специализированной организацией в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете муниципального образования.

В силу ст.209 Гражданского кодекса РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Согласно ст.210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Разрешая спор, суд исходил из того, что оспариваемые прокурором правовые нормы противоречат гражданскому законодательству, возлагают на собственников зданий несвойственные праву собственности и не основанные на федеральном законодательстве дополнительные обязанности по уборке прилегающей к занимаемым на определенном вещном праве земельным участкам территории, что влечет вывод о признании оспоренных положений недействующими со дня принятия.

С выводами судебного решения согласиться нельзя по следующим основаниям.

Организация благоустройства города относится в силу п.25 ч.1 ст.16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции органов местного самоуправления города. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять границы прилегающих территорий для уборки.

Доводы прокурора о несоответствии оспариваемых Правил нормам гражданского права не могут быть приняты во внимание, поскольку по своей правовой природе Правила благоустройства имеют публичный (муниципально-правовой), а не частно-правовой характер. Из смысла и содержания понятия "установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий" следует сделать вывод о наличии у представительного органа местного самоуправления городского округа самостоятельного полномочия по определению такого порядка участия. Указание в Федеральном законе именно на возможность самостоятельного установления порядка участия собственников зданий в благоустройстве предполагает учет местных условий и определение конкретных форм такого участия. Возмездность или безвозмездность такого участия в благоустройстве прилегающей территории прямо Федеральным законом не определена, при таком положении если собственник здания несет фактические затраты на осуществление благоустройства, он не лишен возможности заявить органу местному самоуправления о возмещении затрат, соответствующий спор может быть разрешен судом.

Суждения о возложении на собственников зданий дополнительных обязанностей по благоустройству прилегающей территории вопреки нормам ГК РФ не могут служить достаточным основанием к удовлетворению заявления. В данном случае Федеральный закон наделяет органы местного самоуправления полномочием определять соответствующие правила поведения, а определение порядка участия в силу прямого указания закона не является сферой гражданско-правового регулирования правоотношений собственников зданий и органов местного самоуправления, отношения которых являются административными (публичными). Вопросы заключения договоров, возмещения вреда разрешаются в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Правила благоустройства по своему юридическому содержанию не содержат норм гражданского права.

Орган местного самоуправления в пределах своей территории определяет как порядок участия в благоустройстве, так и границы прилегающей территории. Поэтому довод о выходе Волгодонской городской Думы за пределы своих полномочий безоснователен.

Определение же юридической ответственности за невыполнение установленных правил не является предметом спора по настоящему делу, в каждом конкретном случае наличие или отсутствие события правонарушения, его признаки, наличие определенной обязанности и ее выполнение в соответствии с нормами материального административного права подлежат установлению правоприменительными органами.

Поскольку нормативный правовой акт не противоречит нормам более высокой юридической силы (Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставу муниципального образования), заявление удовлетворению не подлежит.

Таким образом, решение Волгодонского районного суда от 20.12.2012 года, как принятое при неправильном применении и толковании норм материального права, подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

Руководствуясь ст.ст.328-330 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Ростовского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Волгодонского районного суда от 20.12.2012 года отменить.

Принять новое решение: отказать в удовлетворении заявления прокурора г.Волгодонска о признании частично недействующим решения Волгодонской городской Думы N86 от 11.10.2012 года.

Председательствующий:

Судьи: