Апелляционное определение СК по гражданским делам Ростовского областного суда от 29 апреля 2013 г. по делу N 33-5028

Судебная коллегия по гражданским делам

Ростовского областного суда в составе

председательствующего судьи Порутчикова И.В.,

судей Чайка Е.А., Москаленко Ю.М.,

при секретаре Магакьян Е.М.,

заслушав в судебном заседании по докладу судьи Чайка Е.А. дело по апелляционной жалобе Савочкина О.В. на решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 января 2013 года,

УСТАНОВИЛА:

Начальник Федерального государственного казенного учреждения "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации Савочкин О.В. обратился в суд с заявлением о признании незаконным протокола об административном правонарушении и предписания, признании незаконными действий должностного лица Государственной инспекции труда в Ростовской области при проведении проверки, обязании Государственной инспекции труда в Ростовской области устранить допущенные нарушения.

В обоснование своих требований заявитель указал, что он, как руководитель Федерального государственного казенного учреждения, 11.10.2012 г. издал приказ НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, которым объявил выговор начальнику отдела (порядка использования недвижимого имущества) З. за допущенные нарушения закона, изложенные в представлении заместителя военного прокурора Южного военного округа от 25 сентября 2012 года. Данный приказ был обжалован З. в Государственную инспекцию труда в Ростовской области, в связи с чем заместителем начальника отдела правового надзора и контроля Государственной инспекции труда в Ростовской области Семчук Ю.В. была проведена выездная проверка.

По её результатам были составлены акт проверки и протокол об административном правонарушении, которые послужили основанием для вынесения постановления о назначении в отношении заявителя административного взыскания штрафа в размере ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА.

Указанные документы, по мнению заявителя, незаконны, поскольку обжалуемый приказ им был издан за допущенные З. нарушения закона, на которые было указано в представлении заместителя военного прокурора Южного военного округа, и других оснований приказ не содержит.

В ходе рассмотрения дела заявитель уточнил свои требования и просил признать незаконными действия должностного лица - заместителя начальника отдела правового надзора и контроля Государственной инспекции труда в Ростовской области Семчук Ю.В. при проведении проверки.

Заинтересованное лицо заявленные требования не признала и просила суд в удовлетворении заявления отказать.

Решением Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 января 2013 года в удовлетворении заявления отказано.

Принимая решение, суд установил, что в период с 29.10.2012г. по 07.11.2012 г. в ФГКУ "Северо-Кавказское ТУИО" Минобороны России была проведена проверка соблюдения трудового законодательства в связи поступившими обращениями З., в ходе которой было установлено, что начальник отдела порядка использования недвижимого имущества З. приказом НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН от 11.10.2012 г. привлечен к дисциплинарной ответственности в виде выговора за допущенные нарушения закона, изложенные в представлении военного прокурора от 25.09.2012 г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН.

Поскольку З. не был ознакомлен с должностной инструкцией по занимаемой должности, то установить, имело ли место неисполнение либо ненадлежащее исполнение З. должностных обязанностей начальника отдела порядка использования недвижимого имущества в период с 13.03.2012 г. до 22.10.2012 г., имелась ли его вина в совершении дисциплинарного проступка, не представляется возможным.

Отсутствие должностных инструкций в ФГКУ "Северо-Кавказское Территориальное управление имущественных отношений" МО РФ зафиксировано и в представлении военного прокурора от 25.09.2012 г. Как в представлении, так и в приказе от 11.10.2012 г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН отсутствует указание на дату (период) совершения З. дисциплинарного проступка, следовательно, отсутствует доказательство правомерности привлечения работодателем З. к дисциплинарной ответственности в части сроков привлечения к дисциплинарной ответственности с момента совершения проступка.

Согласно представленному в ходе проведения проверки акту от 8.10.2012 г. у З. до применения взыскания было затребовано объяснение по фактам, изложенным в представлении прокурора, но З. от дачи объяснения отказался.

В связи с этим инспекция пришла к выводу, что приказ от 11.10.2012 г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН о привлечении З. к дисциплинарной ответственности издан в нарушение ст.ст. 192, 193 ТК РФ и подлежит отмене.

По результатам проведённой проверки было внесено предписание от 07.11.2012 г. N 3.1.5-87/3, которым ФГКУ "Северо-Кавказское ТУИО" Минобороны России в лице руководителя Савочкина О.В. было обязано приказ от 11.10.2012 г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН о привлечении З. к дисциплинарной ответственности отменить, в соответствии со ст. 192 ТК РФ привлечение сотрудников к дисциплинарной ответственности осуществлять исключительно при совершении работником дисциплинарного проступка - неисполнения или ненадлежащего исполнения работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, в соответствии с ч. З ст. 193 ТК РФ дисциплинарное взыскание применять к работникам не позднее одного месяца со дня его обнаружения, в соответствии ч. 4 ст. 193 ТК РФ дисциплинарное взыскание применять к работникам не позднее шести месяцев со дня совершения проступка.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд пришёл к выводу, что предписание от 07.11.2012 года N 3.1.5-87/3 принято заместителем начальника отдела правового надзора и контроля Государственной инспекции труда в Ростовской области Семчук Ю.В. в пределах компетенции данного органа и должностного лица, в пределах полномочий, предоставленных ст. 357 ТК РФ, с соблюдением порядка, установленного действующим законодательством, в частности, ФЗ N 294-ФЗ от 26.12.2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Суд также указал, что протокол об административном правонарушении не подлежит рассмотрению порядке главы 25 ГПК РФ, что не исключает возможности для заявителя изложить свои доводы о недопустимости данного доказательства по делу об административном правонарушении при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу в порядке, установленном КоАП РФ.

В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения со ссылками на то, что судом не дана правовая оценка требованиям заявителя относительно нарушения его прав, как начальника ФГКУ при проведении проверки, гарантированных ему Федеральным законом N 294-ФЗ от 26.12.2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В частности, он был лишён возможности присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, получать от органа государственного контроля (надзора) информацию, которая относится к предмету проверки.

Заявитель считает, что изначально ему была предоставлена не вся информация, касающаяся предмета проверки, и он, как руководитель, был лишён возможности знать, по каким именно вопросам проводится проверка и воспользоваться правом на дачу пояснений и на предоставление необходимых документов.

Кроме того, вынесенное на основании акта проверки постановление о назначении административного наказания привело к наступлению негативных для заявителя последствий.

Проверив материалы дела в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно статье 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что в качестве заявителей по данной категории дел могут выступать граждане и должностные лица, а в качестве заявителей-организаций не только коммерческие и некоммерческие организации, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий (например, оспаривание органом местного самоуправления отказа регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушения срока такой регистрации).

Из содержания главы 25 ГПК РФ следует, что для признания незаконными решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие постановления, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение такими постановлением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В данном случае заявителем оспариваются действия должностного лица Государственной инспекции труда в Ростовской области при проведении проверки.

Статья 356 Трудового кодекса РФ предусматривает, что в соответствии с возложенными на нее задачами федеральная инспекция труда реализует, в частности, следующие основные полномочия:

осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;

ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав, принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав.

При этом в силу положений статьи 357 ТК РФ государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право, в том числе,

запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;

предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 25 октября 2012 г. ГИТ в Ростовской области в период с 29 октября 2012 г. по 7 ноября 2012 г. была проведена внеплановая выездная проверка ФГКУ "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации.

Согласно статье 10 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является, в частности, поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены) (п. 2 ч. 2).

Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки (ч. 3).

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона (ч. 4).

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (ч. 5).

Вместе с тем, как следует из ч.ч. 3, 4, 5 статьи 1 указанного Федерального закона, положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются, в частности, к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении такого вида государственного контроля (надзора), как федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.

В этой связи необходимо учитывать, что Конвенция N 81 Международной организации труда "Об инспекции труда в промышленности и торговле" и Трудовой кодекс Российской Федерации являются именно теми правовыми актами, которые фактически устанавливают особенности реализации уполномоченными должностными лицами федеральной инспекции труда предоставленных им полномочий, в том числе в части организации и проведения инспекционных проверок.

Статья 12 Конвенции N 81 предусматривает, что инспектора труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право:

a) беспрепятственного прохода без предварительного уведомления и в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции;

b) входить в дневное время во все здания, которые они имеют достаточные основания считать подпадающими под контроль инспекции;

c) осуществлять любые проверки, контроль и расследования, которые они могут счесть необходимыми, чтобы удостовериться в том, что законодательные положения эффективно соблюдаются, и в частности:

i) наедине или в присутствии свидетелей задавать вопросы предпринимателю или персоналу предприятия по всем областям, относящимся к применению законодательных положений;

ii) требовать ознакомления с любыми книгами, реестрами или документами, ведение которых предписано законодательством по вопросам условий труда, с целью проверки их соответствия законодательным положениям и снятия с них копии или выписки отдельных мест;

iii) требовать вывешивания объявлений, как это предусмотрено законодательными положениями;

iv) изымать или брать с собой для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ, при условии уведомления предпринимателя или его представителя о том, что материалы или вещества были изъяты и унесены с этой целью.

В случае инспекционного посещения инспектор уведомляет о своем присутствии предпринимателя или его представителя, если только он не сочтет, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.

В силу статьи 16 Конвенции предприятия инспектируются так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений.

Учитывая, что в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации положения упомянутых и иных статей Конвенции N 81 обладают высшей юридической силой в сопоставлении с нормами и положениями иных законодательных актов Российской Федерации, то уполномоченные должностные лица федеральной инспекции труда вправе руководствоваться нормами Конвенции N 81 в качестве правоустанавливающих в случаях возникновения при осуществлении контроля (надзора) в установленной сфере деятельности конфликтных либо спорных ситуаций.

В качестве правовых оснований проведения проверки в распоряжении указаны ст.ст. 3, 6, 12, 13, 16 Конвенции МОТ N 81, ст.ст. 357 - 360 ТК РФ, раздел II Положения о Федеральной службе по труду и занятости, Положение о Государственной инспекции труда в Ростовской области.

Предметом проверки являлось соблюдение работодателем в процессе своей деятельности требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; соблюдение обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В пункте 11 распоряжения о проведении проверки приведён перечень документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и задач проверки. В нём указаны: учредительные документы предприятия, уставные документы предприятия, свидетельство о регистрации, ИНН, ОГРН, документы, подтверждающие полномочия руководителя, личная карточка ФТ2 на руководителя, паспортные данные руководителя, приказ о назначении на должность главного бухгалтера, трудовой договор З., приказ о приёме на работу, должностные инструкции З., сведения о привлечении З. к дисциплинарной ответственности, приказ НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН от 11.10.2012 г., все имеющиеся к нему основания, сведения о выдаче З. запрашиваемой документации в соответствии с поданным заявлением, иные документы, необходимые для рассмотрения обращения по существу.

Копия указанного распоряжения получена руководителем проверяемого юридического лица Савочкиным О.В. 29 октября 2012 года, что подтверждается его подписью.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что заявителю было известно о необходимости представления в ГИТ в Ростовской области всех документов, подтверждающих соблюдение им требований охраны труда и законодательных актов по предмету проверки, в связи с чем его доводы о том, что госинспектор труда втайне от него проводила проверку по вопросам, о которых ему ничего не было известно, являются несостоятельными.

В связи с изложенным доводы апеллятора о нарушении ГИТ в Ростовской области порядка проведения внеплановой проверки не нашли своего подтверждения, и оснований считать права заявителя нарушенными у судебной коллегии не имеется.

Выводы суда о том, что акт проверки от 07.11.2012 года N 3.1.5-87/2 и предписание госинспектора труда от 07.11.2012 года N 3.1.5-87/3 соответствуют закону, судебная коллегия находит правомерными.

Статья 192 Трудового кодекса РФ в качестве одного из видов дисциплинарных взысканий за совершение дисциплинарного проступка предусматривает применение к работнику выговора. При этом дисциплинарным проступком признаётся неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Согласно статье 193 ТК РФ до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт.

Непредоставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Если работник отказывается ознакомиться с указанным приказом (распоряжением) под роспись, то составляется соответствующий акт.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Между тем из приказа о применении дисциплинарного взыскания к З. от 11 октября 2012 года НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН не усматривается наличие состава дисциплинарного проступка, не указано, в чём выразилось неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, когда был совершён дисциплинарный проступок, имеется ли в его совершении вина работника, соблюдён ли работодателем срок привлечения к дисциплинарной ответственности, учтены ли при наложении дисциплинарного взыскания тяжесть совершённого проступка и обстоятельства, при которых он был совершён.

Как следует из содержания приказа, выговор начальнику отдела (порядка использования недвижимого имущества) З. объявлен за допущенные нарушения закона, изложенные в представлении заместителя военного прокурора Южного округа Костина Д.Ю. N кр/1295 от 25 сентября 2012 года.

Однако и в упомянутом представлении прокурора об устранении нарушений закона отсутствует указание на совершение З. конкретного дисциплинарного проступка, и имеются лишь ссылки на то, что он, наряду с другими должностными лицами, не принял своевременных и действенных мер по защите экономических интересов Российской Федерации при управлении находящимися на учёте зданиями Минобороны России, переданными в аренду, не обеспечил контроль за соблюдением арендаторами условий договора. К числу обстоятельств, способствовавших нарушениям при организации и осуществлении мероприятий по управлению и распоряжению недвижимостью Минобороны России, прокурор отнёс отсутствие с 2010 года по настоящее время строгого распределения обязанностей работников СКТУИО, в том числе руководителей структурных подразделений с их закреплением в должностных регламентах в письменной форме.

Таким образом, из представления следует, что прокурор не установил факта неисполнения З. по его вине возложенных на него трудовых обязанностей в связи с отсутствием строгого распределения таких обязанностей между работниками территориального управления.

При таком положении оснований считать незаконными действия госинспектора труда по выявлению нарушений при издании приказа об объявлении З. выговора судебная коллегия не находит.

Несогласие апеллятора с выводами суда о наличии установленных инспектором труда нарушений не свидетельствует об их отсутствии, поскольку установленные судом обстоятельства подтверждены материалами гражданского дела.

Учитывая, что в ходе рассмотрения дела не установлено наличия совокупности обстоятельств, необходимых для удовлетворения заявления об оспаривании действий ГИТ в Ростовской области, судебная коллегия приходит к выводу о том, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, и оснований для его отмены не усматривает.

Доводы апелляционной жалобы не содержат данных, свидетельствующих о нарушении заинтересованным лицом положений действующего законодательства, сводятся к переоценке доказательств и субъективному толкованию норм материального права, в связи с чем не могут повлечь отмену постановленного решения.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 января 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Савочкина О.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи