Апелляционное определение СК по гражданским делам Тульского областного суда от 14 марта 2013 г. по делу N 33-467

Судебная коллегия по гражданским делам Тульского областного суда в составе:

председательствующего Епихиной О.М.,

судей Голомидовой И.В., Юрковой Т.А.,

при секретаре Кузнецовой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Собрания представителей муниципального образования Ленинский район на решение Ленинского районного суда Тульской области от 10 октября 2012 года по гражданскому делу по заявлению Костин Н.Т. об оспаривании нормативно-правового акта.

Заслушав доклад судьи Голомидовой И.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Костин Н.Т. обратился в суд с заявлением о признании недействующими положения пункта 9.2 в части слов "порядок рассмотрения заявления" и пункта 9.1, предусмотренные Порядком управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район, утверждённым решением Собрания представителей МО Ленинский район от 23 ноября 2009 года N "Об утверждении порядка управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район".

Требования мотивированы тем, что оспариваемый в части нормативный правовой противоречит ст. 34 ЗК РФ, поскольку предусматривает такое регулирование, которое исключает - без проведения торгов - предоставление земельного участка гражданину в собственность для целей, не связанных со строительством, а в случае аренды земельного участка ставит проведение либо не проведение торгов в зависимость от количества поданных заявок.

Система же правовых норм федерального уровня, устанавливающая порядок предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством, не предусматривает проведение торгов в форме аукциона, - независимо от количества поданных заявлений либо цели, для которой предоставляется земельный участок, - в случае инициирования процедуры оформления земельного участка по заявлению гражданина.

Кроме того, утверждённый Порядок распоряжения земельными участками, в части пунктов 9.1 и 9.2 фактически устанавливает не процедуры и критерии предоставления земельных участков, а порядок их предоставление, что не входит в компетенцию Собрания представителей МО Ленинский район.

На основании изложенного, принимая во внимание, что испрашиваемый заявителем Костиным Н.Т. земельный участок вопреки требованиям федерального закона предоставлен с торгов другому лицу, просит суд признать недействующими положения пункта 9.2 в части слов "порядок рассмотрения заявления" и пункта 9.1, предусмотренные Порядком управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район, утверждённым решением Собрания представителей МО Ленинский район от 23 ноября 2009 года N "Об утверждении порядка управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район".

Заявитель Костин Н.Т. в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом, ходатайствовал о рассмотрении дела без его участия.

В судебном заседании представители заявителя Костина Н.Т. по доверенностям Костина М.Ф. и Порфирьев А.Н. поддержали доводы заявления, и просили суд их удовлетворить, указав на то, что в октябре 2011 года Костин Н.Т. обратился в администрацию МО Ленинский район с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства площадью "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес". По результатам рассмотрения заявления Костину Н.Т. было предложено провести работы по формированию испрашиваемого земельного участка, обратиться в порядке, предусмотренном законом, с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учёта этого земельного участка, и предоставить в администрацию кадастровые паспорта участка для принятия соответствующего решения. При этом утверждена схема расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровой карте (плане), о чём 27.01.2012 года главой администрации МО Ленинский район вынесено постановление. Однако испрашиваемый земельный участок был предоставлен по результатам аукциона иному лицу в соответствии с оспариваемыми положениями нормативного правового акта.

Представители заинтересованного лица - Собрания представителей МО "адрес" по доверенностям Шахова А.О. и Москалева О.В. возражали против удовлетворения заявленных требований, полагая, что прямого запрета в ст. 34 ЗК РФ о проведении торгов не имеется. Заявитель в ходе проведения аукциона имел равные права и возможности приобретения испрашиваемого земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства. Предоставление участка без аукциона будет нарушать права иных претендентов на земельный участок, а, следовательно, будет нарушен принцип справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков.

Решением Ленинского районного суда Тульской области от 10 октября 2012 года заявление Костина Н.Т. об оспаривании нормативного правового акта, удовлетворено. Суд постановил: признать недействующими положения пункта 9.2 в части слов "порядок рассмотрения заявления" и пункта 9.1, предусмотренные Порядком управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район, утверждённым решением Собрания представителей МО Ленинский район от 23 ноября 2009 года N "Об утверждении порядка управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район", со дня его принятия.

В апелляционной жалобе Собрание представителей МО Ленинский район просит указанное решение суда отменить ввиду неправильного применения судом норм материального права.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель заявителя Костина Н.Т. по доверенности Порфирьев А.Н. просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Проверив материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав объяснения представителя Собрания представителей МО Ленинский район по доверенности Шаховой А.О., заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 1 ст. 251 ГПК РФ предусмотрено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Материалами дела установлено, что Решением Собрания представителей МО Ленинский район от 23.11.2009г. N утвержден Порядок управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район .

Данные Решение и Порядок опубликованы в газете "Загородные вести ", N 48 от 01.12.2009 года .

Как следует из существа оспариваемого правового акта, он является нормативным, поскольку устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, в целях регулирования общественных отношений, связанных с предоставлением земельных участков на территории муниципального образования Ленинский район для целей, не связанных со строительством.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (п. 3); утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа .

Согласно ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии с п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Оспариваемый Порядок утвержден решением Собрания представителей МО Ленинский район во исполнение и в развитие вышеприведенных норм земельного законодательства и законодательства о местном самоуправлении и определяет процедуру и критерии предоставления земельных участков, расположенных на территории муниципального образования Ленинский район, государственная собственность на которые не разграничена "данные изъяты".

Согласно п. 9.1 Порядка управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район, утвержденного решением Собрания представителей МО Ленинский район от 23.11.2009 г. N, что земельные участки для целей, не связанных со строительством, предоставляются в собственность и в аренду на торгах (конкурсах, аукционах).

Передача земельных участков для целей, не связанных со строительством, в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка. Информацию с указанием срока приема заявлений о предоставлении участка публикует управление по использованию муниципальных земель. В случае если по истечении одного месяца с момента опубликования указанной информации имеется только одна заявка, уполномоченный орган местного самоуправления направляет письменное уведомление заявителю.

Лица, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или аренду для целей, не связанных со строительством, обращаются с заявлением на имя главы администрации муниципального образования. Требования к содержанию заявления, прилагаемым документам и порядок рассмотрения заявления изложены в ст. 4 Порядка (п. 9.2 Порядка).

Удовлетворяя требования Костина Н.Т. в части признания недействующими указанных пунктов Порядка, суд первой инстанции верно указал, что вышеприведенные нормы Порядка в части, устанавливающей в определенных случаях обязательность проведения торгов (аукционов) по продаже земельного участка либо права на заключение договора аренды земельного участка, противоречат пунктам 2 - 6 ст. 34 ЗК РФ, устанавливающим порядок предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством, которым не предусмотрено проведение торгов в форме аукциона по продаже земельного участка либо права на заключение договора аренды земельного участка независимо от количества поданных заявлений либо цели, для которой предоставляется земельный участок. Кроме того, судом верно отмечено, что случаи заключения договора о продаже вещи или имущественного права исключительно путем проведения торгов могут быть установлены лишь Гражданским кодексом РФ или иным законом (п. 3 ст. 447 ГК РФ).

Доводы апелляционной жалобы Собрания представителей муниципального образования Ленинский район в этой части не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся к неверному толкованию норм материального права. При этом судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что указанные нормы Порядка фактически устанавливают не процедуры и критерии предоставления земельных участков, а порядок их предоставления, что не входит в компетенцию заинтересованного лица.

Иные доводы жалобы являлись предметом проверки суда, направлены на иную оценку установленных по делу обстоятельств и исследованных судом доказательств и, как не опровергающие правильности его выводов, не могут быть признаны основанием для отмены постановленного по делу решения.

Вместе с тем, признав оспариваемые положения Порядка недействующим в части с момента его принятия, суд не учел следующее.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

По смыслу данной нормы, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Из материалов дела следует, что до вынесения решения суда оспариваемые положения Порядка применялись, а, следовательно, действовали, на основании них были реализованы права граждан и организаций.

Кроме того, согласно высказанной в постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19П, от 11 апреля 2000 г. N 6П, от 27 января 2004 г. N 1П позиции решение суда о признании муниципального правового акта противоречащим федеральному закону не является подтверждением недействительности этого акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым изменить обжалуемое судебное постановление в этой части, определив признать недействующими положения пункта 9.2 в части слов "порядок рассмотрения заявления" и пункт 9.1 Порядка управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район, утвержденным решением Собрания представителей Мо Ленинский район от 23 ноября 2009 года N "Об утверждении порядка управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район", с момента вступления решения суда в законную силу.

Прекращение действия оспариваемой нормы в части с указанного времени не умаляет права и свободы заявителя и других лиц, считающих нарушенными свои права в результате ее применения, поскольку они не лишены возможности обратиться в суд за защитой нарушенного права, основывая свои требования на конституционной иерархии нормативных правовых актов (статья 120 Конституции Российской Федерации).

Руководствуясь ст.ст. 328,329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

изменить решение Ленинского районного суда Тульской области от 10 октября 2012 года в части, признав пункт 9.2 в части слов "порядок рассмотрения заявления" и пункт 9.1 Порядка управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район, утвержденным решением Собрания представителей МО Ленинский район от 23 ноября 2009 года N "Об утверждении порядка управления и распоряжения земельными участками на территории МО Ленинский район", недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение Ленинского районного суда Тульской области от 10 октября 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания представителей МО Ленинский район - без удовлетворения.