Апелляционное определение СК по гражданским делам Вологодского областного суда от 31 июля 2013 г. по делу N 33-3091/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Жидковой О.В.,

судей Слепухина Л.М., Соколовой М.В.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Ивановой Н.Ю.,

при секретаре Изотовой И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Жирохова В. Н. на решение Великоустюгского районного суда Вологодской области от 26.04.2013, которым Жирохову В. Н. отказано в удовлетворении заявления о признании решения Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов от 05.06.1991 N 56 "Об утверждении проекта городской черты г.Красавино" недействующим полностью со дня его принятия; признании решения Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов от 26.09.1991 N 113 "О предоставлении земельных участков" в части изъятия и отвода Красавинскому горисполкому в соответствии с проектом установления городской черты г.Красавино земельного участка для размещения Красавинской районной больницы N 1 недействующим со дня его принятия.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Жидковой О.В., объяснения заявителя Жирохова В.Н., его представителя адвоката Карелина А.С., представителей заинтересованных лиц: администрации Великоустюгского муниципального района по доверенности Врабие М.А. и Великоустюгской Думы Великоустюгского муниципального района по доверенности Марковой Т.Н., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов от 05.06.1991 N 56 утвержден проект городской черты г.Красавино Великоустюгского района Вологодской области.

Решением Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов от 26.09.1991 N 113 разрешено изъятие и отвод земельных участков Красавинскому горисполкому в соответствии с проектом установления городской черты г.Красавино Великоустюгского района Вологодской области.

Со ссылкой на отсутствие полномочий Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов при принятии оспариваемых решений, на допущенные нарушения, свидетельствующие о невозможности применении указанных решений, в частности отсутствие их официального опубликования, Жирохов В.Н. обратился в суд с заявлением, в котором просил признать их недействующими полностью со дня принятия.

Полагал, что решения Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов от 05.06.1991 N 56 и от 26.09.1991 N 113 ограничивают его трудовые и пенсионные права, поскольку касаются изъятия и включения в городскую черту г.Красавино сельского земельного участка, на котором расположена Красавинская районная больница N 1, в которой он работал. Незаконное, по его мнению, включение в городскую черту г.Красавино находящегося в сельской местности земельного участка, на котором расположена Красавинская районная больница N 1, лишило его права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в связи с осуществлением лечебной деятельности в сельской местности.

В судебном заседании заявитель Жирохов В.Н. и его представитель Карелин Л.С. поддержали заявленные требования в полном объеме, сославшись на доводы, изложенные в исковом заявлении. Утверждли, что оспариваемые решения были приняты президиумом Великоустюгского городского Совета народных депутатов, то есть органом власти и местного самоуправления, не правомочным принимать такие решения, а также не были опубликованы в установленном порядке, что являлось обязательным для нормативно-правовых актов. Также пояснили, что ими не ставится вопрос о противоречии оспариваемых Решений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель администрации Великоустюгского муниципального района Чебыкина М.А. с заявленными требованиями не согласилась. Суду пояснила, что оспариваемые решения были приняты Президиумом Великоустюгского городского Совета народных депутатов в пределах полномочий, предусмотренных действующим законодательством. На момент принятия оспариваемых решений в действовавшем законодательстве не имелось положений о необходимости их официального опубликования, как условия вступления их в силу. Информирование населения о принятых решениях производилось путем выступления депутатов в трудовых коллективах, доводилось до сведения людей по радио, в печатных изданиях и иными способами. Поэтому процедура вступления принятых решений Совета в силу соблюдена. Также полагала, что оспариваемыми решениями права Жирохова В.Н. не нарушены. Просила в удовлетворении требований Жирохову В.Н. отказать.

Представитель Великоустюгской Думы Шевцова Ю.П. также считала заявленные требования Жирохова В.Н. необоснованными, поддержала доводы представителя администрации Великоустюгского муниципального района. Пояснила, что ссылки заявителя на отсутствие полномочий Совета по принятию оспариваемых решений противоречат действовавшему в момент принятия решений законодательству. Также указала на то, что на момент принятия оспариваемых решений законодательство не содержало требований о необходимости опубликования нормативно-правовых актов, а потому доводы заявителя о необходимости опубликования оспариваемых решений Совета, как условия вступления их в силу, считала несостоятельными. Полагала, что оба оспариваемых решения соответствуют закону, а потому в удовлетворении требований заявителю просила отказать.

Представитель БУЗ ВО "Красавинская районная больница N 1" Воробьева В.В. не признала требования Жирохова В.Н. обоснованными. Полностью поддержала позицию администрации Великоустюгского муниципального района и Великоустюгской Думы. Пояснила, что она работает в больнице с 1974 года. Всегда считала, что земля, на которой находится больница, принадлежит городу Красавино, доплат за работу в сельской местности не производилось. Оспариваемые Жироховым В.Н. решения были доведены до сведения руководства и работников больницы главным врачом. В какой форме, сейчас она уже не помнит. Всем работникам больницы было известно, что участок земли был отведен городу Красавино под строительство больницы. Больница обслуживала городское население и часть сельского населения.

Администрация сельского поселения Красавинское, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Вологодской области о дате, времени и месте судебного разбирательства извещены, представили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.

Администрация городского поселения Красавино о дате, времени и месте судебного разбирательства извещена, в судебное заседание своего представителя не направила.

Судом принято приведенное решение.

В апелляционной жалобе Жирохов В.Н., не приводя новых доводов, просит об отмене решения суда по мотиву нарушения норм материального права.

В возражениях на жалобу администрация Великоустюгского муниципального района, БУЗ ВО "Великоустюгская ЦРБ", Великоустюгская Дума Великоустюгского муниципального района, прокурор Великоустюгской межрайонной прокуратуры просят решение суда оставить без изменения, как вынесенное законно и обоснованно, апелляционную жалобу - без удовлетворения. ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Вологодской области представило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие их представителя, так как предмет спора не входит в их компетенцию.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения исходя из доводов апелляционной жалобы, полагает, что решение принято судом с учётом фактических обстоятельств дела и требований действующего законодательства.

В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно нормам статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными и в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

В соответствии с пунктом 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Пунктом 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Разрешая заявленные требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемые заявителем решения являются нормативными правовыми актами, так как изданы в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти и местного самоуправления, содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений.

На момент принятия решения Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов 05.06.1991 N 56 "Об утверждении проекта городской черты г.Красавино" деятельность Совета народных депутатов регулировалась Законом РСФСР от 29.07.1971 (ред. от 29.01.1986) "О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР", согласно статьи 10 которого порядок установления и изменения городской черты определяется законодательством РСФСР.

Статьей 72 Земельного кодекса РСФСР, утвержденного Верховным Советом РСФСР 25.04.1991 N 1103-1, установлено, что городская, поселковая черта и черта сельских населенных пунктов устанавливается и изменяется органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов.

В соответствии со справочником об административно-территориальном делении Вологодской области по состоянию на 01.01.1973, изданным Исполнительным комитетом Вологодского областного Совета трудящихся в 1974 году, город Великий Устюг являлся городом областного подчинения, город Красавино являлся городом районного подчинения и был подчинен Великоустюгскому городскому Совету народных депутатов. Кроме того, согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 31.10.1989 N 12986-XI "Об упразднении Октябрьского и Советского районов в городе Вологде, передаче Великоустюгского и Сокольского районов Вологодской области в административное подчинение соответственно Великоустюгскому и Сокольскому городским Советам народных депутатов" Великоустюгский район передан в административное подчинение Великоустюгскому городскому Совету народных депутатов.

Таким образом, юрисдикция Великоустюгского городского Совета народных депутатов распространялась на территории города Великий Устюг и Великоустюгского района.

Статьёй 17 Закона РСФСР от 29.07.1971 (ред. от 29.01.1986) "О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР" к правам и обязанностям городского совета народных депутатов города областного подчинения в области строительства, планировки, застройки, землепользования, водопользования и охраны природы отнесены следующие:

- организация разработки проекта генерального плана города и проекта планировки пригородной зоны, рассмотрение этих проектов и в установленном порядке представление их на утверждение в соответствующие вышестоящие органы государственного управления;

- утверждение проектов детальной планировки и проектов застройки районов, микрорайонов и других градостроительных комплексов, проектов инженерных сооружений и благоустройства города;

- утверждение правил застройки города в соответствии с его генеральным планом.

Генеральный план города Красавино был утвержден органами власти Вологодской области в 1987 году. Данный документ принят и в соответствии с нормами статьи 17 Закон РСФСР от 20.11.1980 "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР" и статьи 17 Закона РСФСР от 29.07.1971 (ред. от 29.01.1986) "О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР".

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Великоустюгский городской Совет народных депутатов, обладая полномочиями по утверждению проекта детальной планировки и проектов застройки города, правомочен был в силу статьи 72 Земельного кодекса РСФСР принять решение по установлению и изменению городской черты, в том числе г. Красавино.

Правомерным является и вывод суда об отсутствии оснований для применении к рассматриваемым правоотношениям Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР" в силу следующего.

Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР" регулировал отношения по образованию и упразднению краев, областей и автономных округов, установлению и перенесению их административных центров; районов, городов, районов в городах, установлению и перенесению административных центров районов; образованию, упразднению и объединению сельсоветов, а также установлению и перенесению их административных центров; отнесению населенных пунктов к определенной категории; включению населенных пунктов в состав городов; установлению и изменению границ краев, областей, автономных областей и автономных округов, районов, в том числе передачу рабочих, курортных и дачных поселков, сельсоветов и отдельных сельских населенных пунктов из одного района в другой; установлению и изменению границ сельсоветов.

Вместе с тем, в решении Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов от 05.06.1991 N 56 "Об утверждении проекта городской черты г. Красавино" предусматривается включить в состав городской черты г. Красавино не земли населенных пунктов (как предполагает Указ от 17.08.1982), а земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда.

Земельный участок непосредственно для строительства Красавинской больницы был изъят и отведен Вологодскому облздравотделу из земель совхоза "Красавино" (то есть земель сельскохозяйственного назначения) решением исполкома Вологодского областного Совета депутатов трудящихся от 28.08.1969 N 559.

Поэтому при данных обстоятельствах Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР" не должен был применяться, в связи с чем Президиум Совета народных депутатов правомерно руководствовался положениями Земельного кодекса РСФСР при принятии решения от 05.06.1991 N 56 "Об утверждении проекта городской черты г. Красавино".

Доводы подателя жалобы об отсутствии у Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов полномочий на принятие решения от 26.09.1991 N 113 "О предоставлении земельных участков", предусмотренных статьей 66 Закона РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР", судебная коллегия также находит несостоятельными.

Согласно статье 3 Закона РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" местное самоуправление в РСФСР регулируется Конституцией РСФСР, настоящим Законом, другими законодательными актами РСФСР, конституциями и законами республик в составе РСФСР, а также актами Союза ССР по вопросам, переданным ему РСФСР.

В силу статьи 10 Закона РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являются соответствующие Советы народных депутатов.

В соответствии со статьей 18 Закона РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" по вопросам, вносимым на сессию, Совет принимает решения.

Учитывая названные нормы статьи 3 Закона РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" полномочия городских советов определялись общим законом о местном самоуправлении в совокупности со специальными законодательными актами, так как согласно подпункту 23 статьи 66 Закона РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" Городской Совет рассматривает иные вопросы, отнесенные законодательством к его ведению. Поэтому полномочия в сфере земельных отношений были определены специальным законодательным актом, регулирующим земельные отношения - Земельным кодексом РСФСР.

Статьей 19 Земельного кодекса РСФСР к компетенции городских Советов народных депутатов в области регулирования земельных отношений отнесены:

1) предоставление на основании утвержденного генерального плана города и проекта планировки и застройки земельных участков в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование и передача их в собственность и аренду в соответствии со статьей 23 настоящего Кодекса;

2) регистрация права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоров на временное пользование и аренду земельных участков;

3) организация ведения земельного кадастра;

4) планирование использования земель, находящихся в их ведении;

5) организация разработки и осуществления генеральных планов, проектов планировки и застройки, планов земельно - хозяйственного устройства городов;

6) изъятие земельных участков (в том числе выкуп и принудительный выкупу собственников) для государственных нужд в соответствии со статьей 23 настоящего Кодекса;

7) взимание платы за землю;

8) государственный контроль за использованием и охраной земель;

9) защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов;

10) разрешение земельных споров.

Статьей 23 Земельного кодекса РСФСР определено, что изъятие (включая выкуп, в том числе и принудительный) земельных участков в целях предоставления их гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям производится по решению соответствующего Совета народных депутатов. Городские Советы народных депутатов изымают на основании статьи 39 настоящего Кодекса, предоставляют в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передают в собственность и аренду земельные участки в пределах городской черты, а также из других земель, переданных в их ведение решением районного Совета народных депутатов, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 4 настоящей статьи.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение Президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов от 26.09.1991 N 113 "О предоставлении земельных участков" принято уполномоченным органом местного самоуправления в пределах предоставленных ему действующим в тот период времени законодательством полномочий.

При этом доводы подателя жалобы о нарушении порядка официального опубликования оспариваемых им решений Президиума городского Совета народных депутатов не могут быть признаны обоснованными в силу следующего.

Ссылаясь на постановление Комитета конституционного надзора СССР от 15.02.1991 N 16, заявитель полагает, что нормативные правовые акты не только высшего органа государственной власти, но и правовые акты местных органов государственной власти подлежали опубликованию. Указывает на то, что обжалуемые решения Президиума городского Совета народных депутатов опубликованы не были, из чего заявитель делает вывод о том, что нарушены правила введения в действие оспариваемых актов, в связи с чем они не подлежат исполнению.

Согласно статье 4 Закона РСФСР от 29.07.1971 (ред. от 29.01.1986) "О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР" городской, Совет народных депутатов по указанным в этой статье вопросам заслушивает доклады руководителей предприятий, учреждений и организаций, принимает по ним решения, в необходимых случаях вносит свои предложения в соответствующие вышестоящие органы.

Статья 47 Закона РСФСР от 29.07.1971 (ред. от 29.01.1986) "О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР" предусматривала порядок обнародования решений Совета, а именно устанавливала, что решения городского, районного в городе Совета народных депутатов доводятся исполнительным комитетом Совета до сведения соответствующих предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан не позднее чем в семидневный срок.

Аналогичные нормы были изложены и в статье 18 Закона РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР", устанавливающей порядок обнародования принятых Советом актов в виде доведения решений Советов до исполнителей не позднее чем в семидневный срок со дня его принятия.

Указанными законами не было установлено требование по опубликованию решений Совета народных депутатов и исполнительных комитетов как обязательное условие вступления их в силу. На момент принятия оспариваемых решений в действовавшем законодательстве не имелось положений о том, что нормативные акты городских Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов вступают в силу и применяются лишь при условии их официального опубликования.

Информирование населения о деятельности Советов производилось как путем выступлений депутатов в трудовых коллективах и по месту жительства граждан, так и через печать, радио и иные средства массовой информации.

Факт доведения информации о принятых Советом решениях нашел свое подтверждение в суде первой инстанции.

Из анализа приведенных норм следует, что само по себе неопубликование в печатном средстве массовой информации оспариваемых актов не свидетельствует об их незаконности.

Давая оценку ссылке заявителя на постановление Комитета конституционного надзора СССР от 15.02.1991 N 16 (2-12) "О порядке реализации заключения комитета от 29 ноября 1990 года "О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан", суд правильно указал, что согласно статье 124 Конституции СССР, принятой Верховным советом СССР 07.10.1977, действовавшей до 8 декабря 1991 года, Комитет конституционного надзора СССР вправе по собственной инициативе представлять заключения о соответствии Конституции СССР и законам СССР актов высших органов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР.

Кроме того, в статье 10 Закона СССР от 23.12.1989 "О конституционном надзоре в СССР" среди актов, поднадзорных Комитету конституционного надзора СССР, отсутствуют акты областных, городских советов народных депутатов и вообще любых органов местного самоуправления.

Таким образом, постановление Комитета конституционного надзора СССР от 15.02.1991 N 16 (2-12) не распространяется на акты областных, городских советов народных депутатов, в том числе и на оспариваемые заявителем решения.

Не может согласиться судебная коллегия и с доводами заявителя относительно ограничения и нарушения его трудовых и пенсионных прав оспариваемыми решениями.

Как следует из материалов дела Жирохов В.Н. поступил на работу в августе 1991 года в Красавинскую районную больницу N 1. На момент его поступления на работу больница уже располагалась на территории г.Красавино. Каких-либо выплат (доплат) за работу в сельской местности при приеме на работу Жирохова В.Н. не устанавливалось. Данные факты подтверждены представленными в дело доказательствами.

Права на досрочное назначение трудовой пенсии в связи с осуществлением лечебной деятельности Жирохов В.Н. не лишен, так как статьей 27 (подпункт 20) Федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусмотрено назначение трудовой пенсии по старости ранее достижения возраста, установленного статьей 7 указанного Федерального закона лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения не менее 25 лет в сельской местности и поселках городского типа и не менее 30 лет в городах, сельской местности и поселках городского типа либо только в городах, независимо от их возраста.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что оспариваемые заявителем решения президиума Великоустюгского городского Совета народных депутатов от 05.06.1991 N 56 "Об утверждении проекта городской черты г. Красавино", от 26.09.1991 N 113 "О предоставлении земельных участков" приняты уполномоченными органами, в пределах компетенции, определенной действовавшим в момент их принятия законодательством РСФСР, с соблюдением установленной законом процедуры, прав и законных интересов Жирохова В.Н. не нарушают.

Иные доводы апелляционной жалобы на существо принятого решения не влияют и основанием к его отмене служить не могут.

При таких обстоятельствах, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным, поскольку оно основано на установленных судом фактических обстоятельствах дела, не противоречит имеющимся по делу доказательствам, которым дана правильная правовая оценка, и соответствует требованиям действующего законодательства, регулирующего правоотношения сторон, на нормы которого суд правомерно сослался.

Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих отмену решения, по делу не установлено.

С учетом вышеизложенного доводы апелляционной жалобы являются несостоятельными, они не опровергают правильность выводов суда, с которыми согласилась судебная коллегия, а направлены на переоценку исследованных судом доказательств по делу, что не может служить основанием к отмене решения суда.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Великоустюгского районного суда Вологодской области от 26.04.2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - Жирохова В. Н. без удовлетворения.

Председательствующий: О.В. Жидкова

Судьи: Л.М.Слепухин

М.В.Соколова