Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Мордовия от 06 июля 2010 г. по делу N 33-1079/59

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Мордовия в составе:

Председательствующего Межевовой Н.И.

судей Старинновой Л.Д.

Козиной Е.Г.

при секретаре: Бондаренко Н.П.,

рассмотрела в открытом судебном заседании от 6 июля 2010 г. в г. Саранске дело по кассационной жалобе представителя Администрации городского округа Саранск Юськаева Р.К. на решение Ленинского районного суда г. Саранска Республики Мордовия от 19 мая 2010 г.

Заслушав доклад судьи Старинновой Л.Д., выслушав объяснения представителя Администрации городского округа Саранск Воиновой Н.С., действующей по доверенности N 99-д от 14 декабря 2009 года, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение помощника прокурора Республики Мордовия Каштановой Е.В., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения; судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Ленинского района г.Саранска обратился в суд с заявлением в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц о признании постановления Главы Администрации городского округа Саранск от 9 марта 2010 года N441 "О проведении массовой акции "Чистый город" на территории городского округа Саранск" незаконным и недействующим со дня его принятия.

В обоснование заявления указал, что прокуратурой Ленинского района г.Саранска на предмет законности и обоснованности проверено постановление Главы Администрации городского округа Саранск от 9 марта 2010 N 441 "О проведении массовой акции "Чистый город" на территории городского округа Саранск" (в редакции постановлений от 26 марта 2010 N 611, от 1 апреля 2010 N 675 и от 15 апреля 2010 N 902), опубликованное в газете "Вечерний Саранск" от 10 марта 2010 года N10 (918) без приложений. Проверкой установлено, что указанное постановление противоречит действующему законодательству. Прокурор считает, что указанным постановлением нарушаются конституционные нормы о разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, а также трудовые права граждан - работников организаций всех форм собственности на отдых и осуществление трудовой деятельности в соответствии с условиями трудового договора. Просил суд признать постановление Главы Администрации городского округа Саранск от 9 марта 2010 года N441 "О проведении массовой акции "Чистый город" на территории городского округа Саранск" незаконным и недействующим со дня его принятия.

Решением Ленинского районного суда г. Саранска Республики Мордовия от 19 мая 2010 г. заявление прокурора Ленинского района г.Саранска, поданное в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц, о признании постановления Главы Администрации городского округа Саранск от 9 марта 2010 года N441 "О проведении массовой акции "Чистый город" на территории городского округа Саранск" незаконным и недействующим со дня его принятия удовлетворено.

Постановление Главы Администрации городского округа Саранск от 09 марта 2010 года N441 "О проведении массовой акции "Чистый город" на территории городского округа Саранск" признано незаконным и недействующим со дня его принятия.

В кассационной жалобе представитель Администрации городского округа Саранск Юськаев Р.К. просит решение отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права.

В возражениях на кассационную жалобу прокурор Ленинского района г.Саранска Мельников В.В. просил решение оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Судебная коллегия по гражданским делам, проверив законность и обоснованность решения суда исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, находит его подлежащим оставлению без изменения.

В силу статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Как следует из материалов дела постановлением Главы Администрации городского округа Саранск от 09 марта 2010 года N441 "О проведении массовой акции "Чистый город" на территории городского округа Саранск", опубликованным в газете "Вечерний Саранск" от 10 марта 2010 года N 10 (918) без приложений, предусмотрено проведение с 1 апреля по 1 ноября 2010 года общегородской акции "Чистый город" л.д.8-11)., утвержден состав рабочей группы ( приложение 1), перечень рекомендованных для исполнения мероприятий с закреплением территорией за организациями всех сфер деятельности и форм собственности, расположенных на территории городского округа Саранск (приложение 2), закрепление территорий городского округа Саранск по реализации Послания Главы Республики Мордовия Меркушкина Н.И. Государственному собранию Республики Мордовия на 2010 год.( приложение 3)

Пунктом 3 указанного постановления предусмотрено, что руководителям организаций всех сфер деятельности и форм собственности, расположенных на территории городского округа Саранск, рекомендовано привлечь к работам на санитарных пятницах и субботах трудовые коллективы, а также учащихся высших и средних учебных заведений; принять меры по благоустройству и санитарной очистке территорий охранных зон с особыми условиями использования земельных участков, в том числе воздушной магистральной теплотрассы, независимо от категории земель, установленными в целях обеспечения безопасной эксплуатации объектов вышеуказанных организаций.

В соответствии с пунктом 4 постановления заместителям Главы Администрации городского округа Саранск, Главам Администраций районов предписано в срок до 26 марта 2010 года провести совещания с организациями всех сфер деятельности и форм собственности, расположенных на территории городского округа Саранск, произвести закрепление территорий для участия в работе по благоустройству и санитарной отчистке территорий (приложения 2-29).

Пунктом 15 постановления предписано просить Управление Роспотребнадзора по Республике Мордовия усилить контроль за соблюдением природоохранного законодательства на территории городского округа Саранск во взаимодействии с соответствующими уполномоченными органами.

В соответствии с пунктами 16 и 17 постановления указано также просить Министерство внутренних дел по Республике Мордовия совместно с районными отделами внутренних дел городского округа Саранск активизировать работу участковых инспекторов по контролю за санитарным содержанием территорий частных домовладений и мест общего пользования. Просить отдел Государственного пожарного надзора г. Саранска УГПН РМ ГУ МЧС России по Республике Мордовия усилить контроль за противопожарным состоянием территорий домовладений, организаций и предприятий, усилить контроль за соблюдением требований пункта 10 раздела 5 Правил благоустройства, чистоты и порядка в городском округе Саранск, утвержденных решением Саранского городского Совета депутатов от 24 апреля 2003 года N 304, запрещающих сжигание мусора на улицах и во дворах.

В приложении 2 к оспариваемому постановлению ответственность за выполнение отдельных видов работ (уборка территории, вывоз мусора, приведение урн на входной группе в эстетический вид) возложена на руководителей органов власти Республики Мордовия и территориальных подразделений федеральных органов власти: органы прокуратуры, федеральной службы государственной статистики, ростехнадзора, органы внутренних дел, государственного пожарного надзора, госнаркоконтроля, службы судебных приставов, федеральной налоговой службы, государственной фельдъегерской службы, федеральной службы безопасности, таможенной службы, судебных органов, военного комиссариата, органов юстиции и т.д.

Приложением 3 к постановлению установлены виды работ, периодичность их исполнения министерствами и иными исполнительными органами государственной власти Республики Мордовия, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по Республике Мордовия (аппарат Главного федерального инспектора по Республике Мордовия, Управление ФСБ по Республике Мордовия, Военный комиссариат Республики Мордовия, Территориальное управление Роспотребнадзора по Республике Мордовия, Управление Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков по Республике Мордовия, Государственная инспекция труда Республики Мордовия, Управление ФНС РФ по Республике Мордовия, Прокуратура Республики Мордовия и др.). Ответственными за выполнение мероприятий определены руководители указанных органов.

Приложением 4 постановления предусмотрено проведение мероприятий по осуществлению контроля за содержанием в чистоте и порядке улиц частного сектора, в том числе территорий, прилегающих к жилым домам и составлению протоколов об административных правонарушениях за нарушение Правил благоустройства, чистоты и порядка в городском округе Саранск по статье 13 Закона Республики Мордовия от 12 июля 2002 года N 25-3 "Об административной ответственности на территории Республики Мордовия". В качестве ответственных исполнителей определены должностные лица УВД по г. Саранск Гладунов В.И. (начальник), Филичкин И.Н., Лияскин Ю.П. и др.

Суд, удовлетворяя вышеуказанное заявление прокурора, исходил из вывода о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с превышением пределов компетенции, предоставленной Главе администрации городского округа Саранск и в нарушении действующего законодательства.

Данный вывод суда основан на законе, соответствует материалам дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

В силу подпуска "г" статьи 71 установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти находится в ведении Российской Федерации.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

К вопросам местного значения в силу статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статье 9 Устава городского округа Саранск, утвержденного решением Саранского городского Совета депутатов от 23.12.2005 N 177, относятся: организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения. ( статья 43 Закона )

Исходя из приведенных положений закона следует, что проведение указанных в оспариваемом постановлении мероприятий относится к полномочиям органов местного самоуправления, и не входит в круг полномочий названных в постановлении и приложении к нему территориальных органов федеральных органов власти, республиканских органов власти, включая закрепление за ними определенных территорий для уборки и определение в качестве ответственных за их проведение должностных лиц этих органов, в том числе включение их в состав рабочей группы по контролю за проведением указанного мероприятия.

Пункт 3 постановления предусмотрено, что названные в постановления мероприятия рекомендовано проводить в санитарные пятницы и субботы трудовыми коллективами организаций всех сфер деятельности и форм собственности, а также учащимися высших и средних учебных заведений.

Данное положение противоречит нормам трудового законодательства, предусмотренным статьями 60, 110, 111 и 113 Трудового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми запрещается требовать выполнения работы, не обусловленной трудовым договором и работы в выходные и нерабочие праздничные дни.

Судебная коллегия по гражданским делам не может согласиться с доводом кассационной жалобы Администрации городского округа Саранск о том, что оспариваемое постановление не содержит обязательных для исполнения предписаний в отношении органов государственной власти, должностных лиц, организаций, не находящихся в подчинении Администрации городского округа Саранск, а носит рекомендательный характер. Привлечение к дисциплинарной, административной, гражданско- правовой ответственности за неисполнение положений постановления от 9 марта 2010 года N 441 не предусматривается, что не свидетельствует об императивности его норм.

Анализ содержания названного постановления и приложений к нему позволяет сделать вывод, что прокурором оспаривается нормативный правовой акт, изданный в установленном порядке Главой администрации городского округа Саранск, содержащий в себе обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений.

В силу пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.( пункт 3 статьи 7)

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.( пункт 4 статьи 7)

Согласно статьи 39 Устава городского округа Саранск в систему правовых актов органов местного самоуправления входят постановление и распоряжение Главы Администрации.

Таким образом, оспариваемое постановление является нормативно- правовым актом и в силу закона является обязательным для исполнения на всей территории муниципального образования.

Кроме того, как следует из материалов дела администрацией городского округа Саранск в адрес руководителей территориальных подразделений федеральных и республиканских органов власти были направлены письма, в которых изложены требования о проведение мероприятий по организации работ на закрепленных территориях, о предоставлении сведений о выполненных работах, задействованной технике и количестве участников в течении всего периода акции. При этом сообщается, что реализация мероприятий осуществляется в свободное от работы время, в том числе выходные дни, на безвозмездной основе. В целях осуществления контроля за проведением вышеназванного мероприятия создана рабочая группа (л.д. 147-155)

Более того, в газете "Вечерний Саранск" от 28 апреля 2010 года N 17, на странице 39, была опубликована статья, содержащая список организаций (включая ГУ МЧС России по РМ, Управление судебного департамента по РМ и др.), игнорирующих проведение общегородской акции "Чистый город".

Изложенное в совокупности с нормами постановления, устанавливающими перечень конкретных организаций, вид работ, указание должностных лиц, ответственных за проведение указанных мероприятий, сроки их выполнения, свидетельствует, что оспариваемые положения носили не рекомендательный характер, а императивный характер, то есть подлежащий обязательному исполнению для неопределенного круга лиц.

Решение суда первой инстанции является правильным, так как оно соответствует установленным по делу обстоятельствам и требованиям действующего законодательства, а доводы кассационной жалобы не влекут его отмену. Кроме того, доводы кассационной жалобы были предметом рассмотрения судом первой инстанции и получили надлежащую оценку в решении суда.

Судебная коллегия по гражданским делам отклоняет довод кассационной жалобы Администрации городского округа Саранска, что данное дело подведомственно арбитражному суду, как не основанный на нормах гражданского процессуального законодательства.

Довод кассационной жалобы о том, что суд неправомерно признал незаконными отдельные положения оспариваемого постановления, предписывающие должностным лицам Администрации городского округа Саранск, муниципальным учреждениям и предприятиям обеспечивать проведения мероприятий направленных на благоустройство города, нельзя признать обоснованным, поскольку суд правильно посчитал, что данное постановление полностью не соответствует требованиям закона по мотивам, приведенным в решении суда.

На основании изложенного и руководствуясь абзацем 2 статьи 361 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ленинского районного суда г. Саранска Республики Мордовия от 19 мая 2010 г. оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Администрации городского округа Саранск Юськаева Р.К.- без удовлетворения.

Председательствующий Межевова Н.И.

Судьи Стариннова Л.Д.

Козина Е.Г.