Кассационное определение Московского городского суда от 20 мая 2011 N 33-12258/11 (ключевые темы: участок недр - положение о комиссии - рассмотрение заявок - недропользование - Федеральное агентство по недропользованию)

Кассационное определение Московского городского суда от 20 мая 2011 N 33-12258/11

Судья Цывкина М.А.

Гр. дело N 33-12258

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

20 мая 2011 года

Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда

в составе: председательствующего Пильгуна А.С.,

судей Климовой С.В., Салтыковой Л.В.,

при секретаре Геевской А.В.

заслушав в открытом судебном заседании по докладу судьи Салтыковой Л.В. дело по кассационной жалобе заявителя Морозова А.С. на решение Пресненского районного суда г. Москвы от 02 декабря 2010 г., которым постановлено:

Заявление Морозова Андрея Сергеевича о признании недействующим Положения о Комиссии для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр на территории Челябинской области, отнесенных к компетенции Территориального агентства по недропользованию, утвержденного приказом Роснедра от 17.11.2004 г. N 432 как нормативного правового акта - оставить без удовлетворения.

установила:

Заявитель Морозов А.С. обратился в суд с заявлением, в котором просит признать недействующим полностью со дня утверждения - 17 ноября 2004 года Положение о Комиссии для рассмотрения заявок о предоставлении прав пользования участками недр на территории Челябинской области, отнесенных к компетенции Территориального агентства по недропользованию по Челябинской области.

В обоснование заявления Морозов А.С. указывает на то, что оспариваемое Положение о Комиссии не только нарушает права и свободы как его (Морозова), так и неопределенного круга лиц, но и противоречит ряду законов и нормативных актов. Заявитель считает, что оспариваемому Положению о Комиссии присущ ряд признаков нормативного правового акта, однако, оно не зарегистрировано и не опубликовано в установленном порядке.

Для участия в рассмотрении гражданского дела заявитель Морозов А.С. не прибыл, уведомлен надлежащим образом, просит суд о рассмотрении дела в его отсутствие.

На основании ч. 5 ст. 167 ГПК РФ судом принято решение о рассмотрении гражданского дела в отсутствие заявителя.

Представитель Федерального агентства по недропользованию Суткевич Е.А. в судебное заседание явилась, возражала против удовлетворения заявления по основаниям, подробно изложенным в возражениях, приобщенных к материалам дела. Просит отказать в удовлетворении заявления и в связи с нарушением сроков обращения с заявлением в суд.

Судом постановлено выше приведенное решение, об отмене которого по доводам кассационной жалобы просит Морозов А.С.

В заседание судебной коллегии явился представитель Федерального агентства по недропользованию по доверенности Суткевич Е.А., который с решением суда согласен.

Заявитель Морозов А.С. в заседание судебной коллегии не явился, о дне, времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом.

Проверив материалы дела, выслушав явившихся лиц, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оснований для отмены обжалуемого решения не имеется, так как оно постановлено в соответствии с фактическими обстоятельствами дела и требованиями законодательства.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался положениями глав 24 и 25 ГПК РФ, Определением Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 N 58-О, п. 5 Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293, п.п. 10, 11, 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. N 1009.

В соответствии с п. 5 Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293, Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Согласно п. 7 Положения Роснедра не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Однако ограничения указанных полномочий Роснедр не распространяются на полномочия руководителя Роснедр по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Федерального агентства по недропользованию, контролю деятельности в возглавляемом им Федеральном агентстве по недропользованию и его структурных подразделениях.

Функцию по нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии РФ в соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N 404.

В соответствии с п.п. 10, 11, 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера подлежат государственной регистрации.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Акты, изданные государственными органами в нарушение действующего законодательства, являются не правовыми, и не подлежат государственной регистрации.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В соответствии с п. 4 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию Роснедра осуществляют свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы или подведомственные организации.

В Регламенте Федерального агентства по недропользованию, утвержденном Приказом Роснедр от 30.03.2007 г. N 360 и зарегистрированном в Минюсте РФ 03.05.2007 г. N 9401 (далее - Регламент), установлены правила организации деятельности территориальных органов Роснедра.

Регламентом определено, что территориальные органы Роснедра осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством РФ, Положением о Федеральном агентстве по недропользованию и положением об этом территориальном органе.

Руководитель Роснедра утверждает положение о территориальном органе в соответствии с Типовым положением о территориальном органе Роснедра, утвержденным приказом Минприроды России. В Типовом положении о территориальном органе Роснедра в том числе определены типовые правила осуществления распорядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий и правила организации деятельности в территориальных органах Роснедр.

В частности, в Типовом положении о территориальном органе Федерального агентства по недропользованию по субъекту Российской Федерации (далее - Типовое положение), утвержденном Приказом МПР РФ от 20.12.2006 г. N 289 и зарегистрированном в Минюсте РФ 15.01.2007 г. N 8734, определены полномочия территориального органа Роснедр, в том числе по принятию решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр и принятию решений о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством РФ порядке. Согласно п. 12.3 Типового положения правом издавать организационно-распорядительные акты наделен руководитель территориального органа Роснедра.

Основываясь на изложенных правовых актах, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что полномочия и порядок деятельности территориальных органов Роснедр нормативно закреплены соответствующими приказами Минприроды России.

В соответствии со ст. 16 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы.

Согласно ч. 4 ст. 16 Закона РФ "О недрах" оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр осуществляются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Одним из оснований возникновения права пользования участками недр является в соответствии с п. 4 ст. 10.1. Закона РФ "О недрах" (в редакции от 22.08.2004 г.) решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр.

В развитие данной нормы Приказом Роснедр от 17.11.2004 г. N 432 утверждено Положение о Комиссии. Положение о Комиссии является индивидуальным правовым актом организационно-распорядительного характера.

Суд первой инстанции признал, что согласно оспариваемому Положению, оно определяет общий порядок организации и деятельности, основные задачи и права Комиссии для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр на территории Челябинской области, принятие решений по которым отнесено к компетенции Территориального агентства по недропользованию по Челябинской области (далее - Челябинскнедра) в соответствии с утверждаемым Роснедра распределением функций по вопросам лицензирования пользования недрами между Роснедра и его территориальными органами.

Комиссия, согласно Положению, создается Роснедрами с целью рассмотрения поступивших заявок и принятия решений или выдачи рекомендаций по вопросам лицензирования пользования участками недр по Челябинской области.

Суд пришел к выводу о том, что Положение о Комиссии регулирует внутренние организационные вопросы реализации федеральным органом исполнительной власти своих полномочий, в том числе определение конкретных распорядительных полномочий структурного подразделения Роснедр, и не согласился с доводами заявителя о том, что Положение о Комиссии устанавливает обязательных для третьих лиц требований и содержит нормы права.

Суд обоснованно признал, что Положение о Комиссии не обладает иными признаками нормативных правовых актов, а потому, оно не подлежит государственной регистрации и опубликованию в установленном порядке.

Суд пришел к выводу о том, что Положение о Комиссии не является нормативным правовым актом и утверждено Приказом Роснедр от 17.11.2007 г. N 432 в соответствии с требованиями законодательства и подзаконных нормативных правовых актов.

Во исполнение п. 4 ст. 10.1, ст. 16 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 (в редакции от 22.08.2004) "О недрах" (далее - Закон РФ "О недрах"), а также приказов Минприроды России, нормативно регламентирующих порядок рассмотрения заявок о предоставлении предусмотренных п. 4 ст. 10.1 Закона РФ "О недрах" видов права пользования недрами, Приказом Роснедр от 17.11.2007 г. N 432 было утверждено Положение о Комиссии. Указанное Положение определяет общий порядок организации и деятельности, основные задачи и права Комиссии. В целях реализации возложенных задач Комиссия наделена согласно Положению правами, реализовать которые она может только внутри Челябинскнедра, его структурных подразделений и подведомственных организаций, что также свидетельствует о том, что Положение не содержит в себе норм права и обязательных для третьих лиц требований.

Суд также пришел к выводу о том, что Положение о Комиссии само по себе прав на землю заявителя не нарушает, Положением регулируются организационные вопросы предоставления права пользования участками недр.

При этом суд исходил из того, что из содержащихся в заявлении доводов следует, что с 10.08.2007 г. Морозов А.С. является собственником земельного участка и здания операторской на нем; согласно исполнительному листу N 233954, выданному 15 мая 2009 г. по делу N А76-31102/2006-1-737/2, эксплуатация ряда объектов недвижимости, в том числе здания операторской, принадлежащей заявителю, запрещена.

Суд не согласился с доводами заявителя о том, что Комиссия для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр на территории Челябинской области, отнесенных к компетенции Территориального агентства по недропользованию (далее - Комиссия) является лицензирующим органом, правильно указав, что доводы заявителя основаны на неверном толковании законодательства.

Комиссия не обладает правовым статусом самостоятельного органа исполнительной власти, соответственно, Положение о Комиссии не подлежит утверждению постановлением Правительства РФ как нормативный правовой акт. Органом, уполномоченным принимать решения о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством РФ порядке, выдавать, оформлять и регистрировать лицензий на пользование недрами является Федеральное агентство по недропользованию.

Согласно п. 4 ст. 10.1 Закона РФ "О недрах" (в редакции от 22.08.2004) одним из оснований возникновения права пользования участками недр является, как и в действующей редакции, решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. Однако положение данной статьи следует понимать во взаимосвязи с остальными положениями Закона РФ "О недрах". Так, согласно положениям ст. 16 Закона РФ "О недрах", по аналогии с действующей редакцией, организационное обеспечение государственной системы лицензирования возложено на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы, которыми осуществляется оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр.

Правовой статус и полномочия Федерального агентства по недропользованию определены Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293 (далее - Положение о Роснедрах). В п. 4 Положения о Роснедрах, как в первоначальной (ред. от 17.06.2004 г.), так и в действующей редакциях, определено, что Роснедра осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы или подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. При этом согласно п. 5 Роснедра осуществляет в том числе полномочия по принятию решений о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством РФ порядке; принятию решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законодательством РФ порядке; полномочия по выдаче, оформлению и регистрации лицензий на пользование недрами; полномочия по внесению изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформлению лицензий.

Положение о Комиссии не противоречит Порядку рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, утвержденному Приказом МПР РФ от 29.11.2004 г. N 710 и зарегистрированном в Минюсте РФ 17.12.2004 г. N 6197 (далее - Порядок рассмотрения заявок).

В развитие п. 4 ст. 10.1, ст. 16 Закона РФ "О недрах" Порядок рассмотрения заявок, помимо нормативной регламентации порядка организации и деятельности Комиссий, устанавливает, что принятое решение о предоставлении права пользования участком недр направляется Комиссией в Федеральное агентство по недропользованию или его территориальные органы для подготовки условий пользования недрами, оформления и выдачи лицензии в порядке, установленном законодательством РФ (п. 14). Данное положение конкретизировано в оспариваемом Положении о Комиссии, согласно п. 16 которого ответственный секретарь в течение 3-х рабочих дней с даты подписания направляет один экземпляр протокола, которым оформляется решение Комиссии, в Челябинскнедра для реализации принятых решений и рекомендаций, второй экземпляр хранит у себя.

Рассмотрение указанных заявок Комиссией и принятие соответствующих решений является обязательным этапом в процедуре выдачи, оформления и регистрации лицензии на право пользования недрами, которая завершается принятием соответствующего решения Роснедрами (территориальным органом) и выдачей лицензии.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.02.2010 г. по делу N А 76-24312/2007-59-701/77 установлено, что Приказ Управления по недропользованию по Челябинской области (Челябинскнедра) N 88 от 05.06.2006 г. "О внесении изменений и дополнений в лицензию ЧЕЛ 00632 ВЭ", а также изменения и дополнения N 2 от 03.07.2006 г. были приняты на основании положительной рекомендации Комиссии для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр на территории Челябинской области, отнесенных к компетенции Территориального агентства по недропользованию.

Изложенное свидетельствует о правильном выводе суда о том, что как ранее действовавшим, так и действующим законодательством о недрах подтверждается, что принятие решений по предоставлению права пользования участками недр на территории субъекта РФ относится к компетенции соответствующего территориального органа Роснедр в соответствии с утверждаемым Роснедрами распределением функций по вопросам лицензирования пользования недрами между Роснедрами и его территориальными органами.

Поскольку судом первой инстанции установлено, что нарушений закона, либо нарушений прав заявителя изданным и оспариваемым Положением допущено не было, суд обоснованно отказал в удовлетворении заявления.

Суд не согласился с заявлением представителя Роснедра об отказе в удовлетворении заявления в связи с пропуском срока, указав, что заявитель оспаривает Положение не в соответствии с главой 25 ГПК РФ, которой предусмотрен срок обращения с заявлением об оспаривании решения 3 месяца, а в соответствии с главой 24 ГПК РФ, которая не определяет сроки обращения с заявлением об оспаривании нормативного правового акта.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается, поскольку они основаны на правильном применении норм материального и процессуального законодательства и представленных сторонами доказательствах, которые исследованы судом и которым судом в решении дана надлежащая правовая оценка.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом судебного разбирательства, что нашло отражение в мотивировочной части решения.

Фактически доводы жалобы направлены на переоценку доказательств и выводов суда и иное толкование правовых норм, регулирующих спорные отношения, отличное от примененного судом.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судом установлены правильно, представленные сторонами доказательства надлежаще оценены, спор разрешён в соответствии с материальным и процессуальным законом, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований к отмене постановленного судом решения.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, судебная коллегия,

определила:

Решение Пресненского районного суда г. Москвы от 02 декабря 2010 г. оставить без изменения, кассационную жалобу заявителя Морозова А.С. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: