Определение СК по гражданским делам Алтайского краевого суда от 03 сентября 2013 г. по делу N 33-7103/13

судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе

председательствующего Кулеш О.А.,

судей Зацепина Е.М., Новиковой О.А.,

с участием прокурора Гвоздевой Т.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление прокурора Шелаболихинского района на решение Шелаболихинского районного суда Алтайского края от 5 июля 2013 года по заявлению прокурора Шелаболихинского района к Совету депутатов Шелаболихинского района о признании незаконным решения Совета депутатов Шелаболихинского района от 24.12.2012 г. N 63.

Заслушав доклад судьи Зацепина Е.М., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Шелаболихинского района обратился в районный суд с требованием о признании незаконным решения Совета депутатов Шелаболихинского района от 24.12.2012 года N 63 "О внесении изменений в решения Совета депутатов от 17.10.2012 г. N 45" незаконным, обосновывая требования тем, что решением Совета депутатов Шелаболихинского района от 17.10.2012 г. N 45 принято Положение о контрольно-счётной палате муниципального образования Шелаболихинского района Алтайского края.

24.12.2012 г. Советом депутатов Шелаболихинского района принято решение N 63, которым внесены изменения в вышеназванное решение, то есть, из Положения исключены ст.ст. 4 и 5, которыми устанавливались ограничения для председателя КСП, как противоречащие ст. 7 ч. 7 и 8 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", согласно которых председатель, заместитель председателя и аудиторы КСП не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, кроме этого они обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контрольно-счётный орган муниципального образования включён в структуру органов местного самоуправления.

Согласно ст. 5 ч. 3 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" должности председателя, заместителя председателя, аудиторов контрольно-счётного органа могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или нормативно правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Законом Алтайского края "О муниципальной службе в Алтайском крае" названные должности отнесены к должностям муниципальной службы. Закон об отнесении данных должностей к муниципальным должностям в Алтайском крае не издавался.

Пункт 7 ст. 4 Положения о КСП, предусматривавший должностной оклад муниципального служащего, изменён названным решением от 24.12.2012 г. N 63 на денежное вознаграждение членов КСП, в то время как ст. 22 Федерального закона от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусматривает производство оплаты труда муниципального служащего в виде денежного содержания, состоящего из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Частью 2 решения от 24.12.2012 г. N 63 установлено, что расходы на обеспечение деятельности КСП осуществляются за счёт средств, предусмотренных в решении Совета депутатов района о районном бюджете на функционирование представительного органа местного самоуправления, в то время как ст. 20 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" устанавливает, что финансирование деятельности контрольно-счётного органа муниципального образования осуществляется за счёт средств местного бюджета. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счётных органов предусматривается в объёме, позволяющем обеспечивать возможность осуществления возложенных на них полномочий.

Решением Шелаболихинского районного суда Алтайского края от 5 июля 2013 года в удовлетворении заявления прокурора Шелаболихинского районного отказано.

В апелляционном представлении прокурор Шелаболихинского района просил решение отменить, принять новое об удовлетворении требований, указывая на доводы, изложенные в заявлении, а также на то, что суд, отказав прокурору в удовлетворении заявления, признал решение Совета депутатов района, прямо противоречащее федеральному законодательству в части прав, обязанностей, гарантий, ограничений членов контрольно-счетной палаты, финансирования данного органа.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу администрация Шелаболихинского района просила оставить решение без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав прокурора Гвоздеву Т.А., поддержавшую апелляционное представление об отмене решения, представителя администрации Шелаболихинского района О.К.В., полагавшего решение суда законным и обоснованным, обсудив доводы апелляционного представления и возражения на него, судебная коллегия находит решение подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права (п.4 ч.1 ст.330 ГПК РФ).

В силу ч.1 ст.251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с п. 2 ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований настоящего Кодекса. По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданным соответственно представительным органом муниципального района или законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в его действующей редакции (далее - Закон N 131-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования составляет структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 38 Закона N 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования, порядок организации и деятельности контрольного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), Законом N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, муниципальными нормативными актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

В силу п. п. 2, 4, 6, 8, 11 ст. 3 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом. Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица. Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Выступая в качестве нормативных правовых актов прямого действия, Законы N 6-ФЗ и N 131-ФЗ направлены на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что в Шелаболихинском районе Алтайского края в соответствии со ст.20 Устава муниципального образования Шелаболихинский район предусмотрен контрольно-счетный орган - контрольно-счетная палата района, входящая в структуру органов муниципального управления данного муниципального образования. В ст.51 Устава закреплено, что контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом.

Правовое положение, порядок создания и деятельности Контрольно-счетной палаты района установлены Положением о контрольно-счетной палате муниципального образования Шелаболихинский район Алтайского края, утвержденным решением Совета депутатов Шелаболихинского района от 17.10.2012 года N 45.

При таких обстоятельствах контрольно-счетная палата, включенная в структуру органов местного самоуправления муниципального района должна соответствовать не только Уставу муниципального образования и принятым на его основе актам местного значения, но и общим требованиям, содержащимся в Федеральном законе от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

В силу ст. 3 названного Федерального закона контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 4).

Статья 5 Федерального закона N 6-ФЗ предусматривает, что контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Структура контрольно-счетного органа определяется в порядке, установленном соответственно законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования (п. 6 ст. 6). При этом они не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (п. 7 ст. 7). Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа, а также лица, претендующие на замещение указанных должностей, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (п.8 ст.7).

Согласно ст. 20 названного Федерального закона, финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования осуществляется за счет средств местного бюджета. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов предусматривается в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий.

Из материалов дела следует, что муниципальный правовой акт Шелаболихинского района, опубликованный в Шелаболихинской общественно - политической газете "Знамя Советов" газете N 1 от 5 января 2013 года, а именно решение Совета депутатов Шелаболихинского района N 63 от 24 декабря 2012 года о внесении изменений в решение Совета депутатов района N 45 от 17.10.2012 года, которыми были внесены изменения в статус контрольно-счетной палаты как контрольно-счетного органа муниципального образования - в Положение о контрольно - счетной палате, не соответствует требованиям Федерального закона N 6-ФЗ, 131-ФЗ, а также Закону Алтайского края "О муниципальной службе в Алтайском крае N 134-ЗС от 7 декабря 2007 года.

Согласно ст. 6 ч.2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Согласно ст.1 ч.2 Закона Алтайского края N 134-ЗС от 7 декабря 2007 года, должности муниципальной службы в Алтайском крае устанавливаются в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в Алтайском крае. В разделе четвертом Реестра должностей муниципальной службы в Алтайском крае предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения деятельности контрольного органа муниципального образования: руководитель контрольного органа, заместитель руководителя, аудитор, инспектор. Общие принципы оплаты труда муниципального служащего определены в ст.7 Закона Алтайского края "О муниципальной службе в Алтайском крае".

С учетом изложенного, судебная коллегия пришла к выводу об обоснованности заявления прокурора о неправомерном исключении из Положения ч.3 ст. 4, согласно которой должности председателя и инспекторов КСП относятся к муниципальным должностям в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Алтайского края, муниципальных правовых актов о муниципальной службе, а также о неправомерной замене в части 7 статьи 4 Положения слов "должностного оклада муниципального служащего" на слова "денежного вознаграждения членов".

Необоснованным является также исключения из Положения ч.4 и 5 ст.6, которыми устанавливались ограничения для председателя КСП, как противоречащие ст. 7 ч. 7 и 8 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", согласно которых председатель, заместитель председателя и аудиторы КСП не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, кроме этого они обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Также необоснованным является исключение в части 5 статьи 7 Положения слов "замещающие муниципальные должности".

Довод администрации Шелаболихинского района о том, что поскольку в реестре должностей, муниципальной службы в муниципальном образовании Шелаболихинский район, утвержденном постановлением Администрацией района от 26 октября 2012 года N 638/1 отсутствуют должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения деятельности контрольного органа, названные должности не относятся к муниципальным должностям, не подтверждает законность обжалуемого решения, поскольку оно противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Анализируя часть 2 решения от 24.12.2012 г. N 63, которой установлено, что расходы на обеспечение деятельности КСП осуществляются за счёт средств, предусмотренных в решении Совета депутатов района о районном бюджете на функционирование представительного органа местного самоуправления, судебная коллегия пришла к выводу о его несоответствии принципам организованной и функциональной независимости контрольно-счетного органа и самостоятельности осуществления его деятельности. Так, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" установлено, что финансирование деятельности контрольно-счётного органа муниципального образования осуществляется за счёт средств местного бюджета. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счётных органов предусматривается в объёме, позволяющем обеспечивать возможность осуществления возложенных на них полномочий.

В бюджете муниципального образования, как это было указано в прежней редакции Положения, должны быть отдельно указаны (отдельной строкой) бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности КСП. Согласно подп. 1 п.3 ст.21 БК РФ такие бюджетные ассигнования отражаются по подразделу "Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора" раздела классификации расходов бюджетов.

С доводами возражений на апелляционное представление прокурора о том, что должностные лица КСП района осуществляют деятельность на непостоянной основе без отрыва от основной деятельности и не являются муниципальными служащими, им не может быть назначено денежное содержание в соответствии со ст.22 ФЗ-25 "О муниципальной службе в РФ" согласиться нельзя, поскольку они основаны на неправильном толковании закона.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании недействующим (незаконным) решения Совета депутатов Шелаболихинского района от 24.12.2012 года N 63 "О внесении изменений в решения Совета депутатов от 17.10.2012 г. N 45", являются обоснованными и не могут быть признаны вмешательством в нормотворческую деятельность представительного органа Шелаболихинского района Алтайского края.

Согласно ч.2 ст.253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку решение Совета депутатов Шелаболихинского района от 24.12.2012 года N 63 "О внесении изменений в решения Совета депутатов от 17.10.2012 г. N 45", после введения его в действие применяется, оно подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В силу ч.3 ст.253 ГПК РФ, сообщение о решении суда после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в Шелаболихинской общественно - политической газете "Знамя Советов" (печатном издании, в котором был официально опубликован оспариваемый нормативный правовой акт).

Руководствуясь ст.194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Шелаболихинского районного суда Алтайского края от 5 июля 2013 года отменить, принять по делу новое решение, которым заявление прокурора Шелаболихинского района Алтайского края удовлетворить, признать недействующим решение Совета депутатов Шелаболихинского района от 24.12.2012 года N 63 "О внесении изменений в решения Совета депутатов от 17.10.2012 г. N 45" с даты вынесения настоящего определения.

Сообщение о настоящем решении подлежит опубликованию в Шелаболихинской общественно - политической газете "Знамя Советов".

Председательствующий

Судьи