Апелляционное определение СК по гражданским делам Костромского областного суда от 02 октября 2013 г. по делу N 33-1670

Судебная коллегия по гражданским делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего Кулаковой И.А.,

судей Лепиной Л.Л., Зиновьевой О.Н.,

при секретаре Колесниковой И.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя Администрации города Костромы Хромушиной Ю.А. на решение Свердловского районного суда Костромской области от 07 августа 2013 года, которым удовлетворено заявление Гусаровой Л.В. о признании решения Администрации города Костромы от 12 июля 2013 года об отказе в согласовании места проведения пикета незаконным.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой О.Н, выслушав объяснения представителя Администрации города Костромы по доверенности Хромушиной Ю.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Костромской городской комитет Коммунистической партии Российской Федерации (далее ГК КПРФ) в лице первого секретаря Гусаровой Л.В. обратился в суд с заявлением о признании решения исполняющего обязанности главы Администрации города Костромы Болоховца О.В. от 12 июля 2013 года об отказе в согласовании места проведения публичного мероприятия незаконным.

Требования мотивированы тем, что 11 июля 2013 года Гусарова Л.В. подала в Администрацию города Костромы уведомление о проведении пикета 26 июля 2013 года с 10.00 до 11.30 час. на площади Сусанинской у Пожарной каланчи. Цель проведения пикета - выступить за конституционные права граждан России, против политики действующего правительства, разрушающего образование и науку, за сохранение РАН, за льготы для категории граждан "дети войны". 12 июля 2013 года за подпись исполняющего обязанности главы Администрации города Костромы Болоховца О.В. ею получен ответ с отказом в согласовании места проведения публичного мероприятия и предложено провести пикет в другом месте, а именно на площади Мира у монумента Славы. Считает указанное решение незаконным и необоснованным, противоречащим нормам Конституции РФ и Федерального закона от 19 июня 2004 года N54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе представитель Администрации города Костромы по доверенности Хромушина Ю.А. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления отказать.

Указывает, что статьей 12 Федерального закона N54-ФЗ регламентированы обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, а именно после получения уведомления о проведении публичного мероприятия орган местного самоуправления обязан в течение трех дней довести до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия. В соответствии с ч. 3 ст. 8 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом особенностей таких объектов и требований данного Федерального закона. Согласно ст. 5 Закона Костромской области от 28 декабря 2012 года N319-5-ЗКО "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории Костромской области" порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется администрацией Костромской области. Постановлением администрации Костромской области от 09 сентября 2008 года N313-а утвержден Порядок проведения публичных мероприятий на территориях объектов культурного наследия, расположенных на территории Костромской области. Названным Порядком установлено, что орган местного самоуправления направляет информацию о готовящемся публичном мероприятии на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры, в департамент культуры Костромской области, который обязан в течение двух дней рассмотреть полученную информацию и дать мотивированное заключение о возможности проведения указанного мероприятия. Администрацией города Костромы был соблюден предусмотренный порядок действий. В связи с тем, что департаментом культуры Костромской области было дано заключение о невозможности проведения заявленного публичного мероприятия, Администрацией города Костромы было направлено предложение об изменении места проведения публичного мероприятия. Направление данного уведомления было обусловлено принятым исполнительным органом государственной власти Костромской области решением о невозможности проведения публичного мероприятия на территории объекта, являющегося памятником истории и культуры. Совершить иные действия в силу положений Федерального закона N54-ФЗ, Закона Костромской области N319-5-ЗКО и постановления администрации Костромской области N313-а Администрация города Костромы полномочий не имела. При указанных обстоятельствах полагает, что судом при вынесении решения не учтено, что Администрация города Костромы исполнила свои обязанности в строгом соответствии с нормами действующего законодательства - в установленный трехдневный срок со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия заявителю направлено обоснованное уведомление об изменении места проведения публичного мероприятия. Заявитель не оспаривал законность и обоснованность решения департамента культуры Костромской области в виде заключения о невозможности проведения публичного мероприятия на территории объекта культурного наследия от 11.07.2013 г. N18-13. Однако в решении суда при оценке мотивированности уведомления Администрации города Костромы об изменении места проведения публичного мероприятия фактически оценивается обоснованность указанного заключения департамента. Суд не принимает решения о незаконности заключения департамента культуры Костромской области, а ссылаясь на необоснованность доводов по его принятию, признает незаконным решение Администрации города Костромы. При вынесении решения судом не принято во внимание, что Администрация города Костромы не принимала решения об отказе в согласовании места проведения пикета, поскольку такое полномочие не предусмотрено Федеральным законом. В уведомлении об изменении места проведения публичного мероприятия Администрацией города Костромы было предложено провести пикетирование на площади Мира возле монумента Славы. Указанная площадь, так же как и площадь Сусанинская, находится в центральной части города Костромы, в многолюдном месте, недалеко от нее расположены органы государственной власти, различные учреждения, торговые комплексы. То есть предложенное место проведения публичного мероприятия - пикетирования позволило бы реализовать его цель. Кроме того, площадь Мира города Костромы постановлением администрации Костромской области от 28 декабря 2012 года N565-а включена в перечень специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий на территории Костромской области. Данные обстоятельства судом при вынесении решения не учтены. Таким образом, Администрация города Костромы не принимала решений, повлекших за собой последствия, указанные в ст. 255 ГПК РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Как видно из материалов дела и установлено судом, 11 июля 2013 года первый секретарь Костромского ГК КПРФ Гусарова Л.В. как организатор публичного мероприятия подала в Администрацию города Костромы уведомление о проведении пикета 26 июля 2013 года с 10.00 до 11.30 час. с целью выступления за конституционные права граждан России, против политики действующего правительства, разрушающего образование и науку, за сохранение РАН, за льготы для категории граждан "дети войны", предполагаемое количество участников 20 человек. Местом проведения пикета указана площадь Сусанинская напротив Пожарной каланчи.

15 июля 2013 года Гусаровой Л.В. получен ответ Администрации города Костромы от 12 июля 2013 года за подписью исполняющего обязанности главы Администрации города Костромы Болоховца О.В., в котором сообщалось, что согласно пунктов 6 и 7 постановления администрации Костромской области от 09 сентября 2008 года N313-а "О порядке проведения публичных мероприятий на территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Костромской области" в адрес Администрации города Костромы поступило заключение департамента культуры Костромской области от 11 июля 2013 года N18-13 о невозможности проведения заявленного пикетирования на пл. Сусанинской напротив объекта культурного наследия федерального значения "Здание Пожарного депо, 1825 г." 26 июля 2013 года с 10.00 до 11.30 час. Предложено другое место для проведения пикетирования, а именно площадь Мира возле монумента Славы.

Согласно заключению N18-13 от 11 июля 2013 года департамента культуры Костромской области проведение публичного мероприятия 26 июля 2013 года на пл. Сусанинская невозможно на основании подп. 6 п. 7 постановления администрации Костромской области от 09 сентября 2008 г. N313-а "О порядке проведения публичных мероприятий на территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Костромской области".

24 июля 2013 года Гусарова Л.В. направила в орган местного самоуправления заявление, в котором указывала на несогласие с отказом в согласовании проведения публичного мероприятия и о проведении заявленного пикета 26 июля 2013 года с 10.00 до 11.30 час. в г. Костроме пл. Сусанинская напротив Пожарной каланчи.

25 июля 2013 года Гусаровой Л.В. дан ответ, что, учитывая отказ принять предложение о проведении рассматриваемого публичного мероприятия на площади Мира, организатор не вправе его проводить в соответствии с нормами ч. 5 ст. 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Удовлетворяя заявленные требования и признавая незаконным отказ Администрации города Костромы от 12 июля 2013 года согласовать поданное Гусаровой Л.В. уведомление от 11 июля 2013 года о проведении пикета, суд исходил из того, что Администрацией города Костромы не представлено убедительных доказательств невозможности проведения пикета на площади Сусанинской в указанное заявителем время в связи с проведением на площади иного массового мероприятия и необходимости изменения места проведения пикета.

Доводы апелляционной жалобы о необоснованности решения, отсутствии полного и всестороннего исследования судом обстоятельств, относящихся к правоотношениям сторон, нарушении судом норм материального права нельзя признать состоятельными. Они не подтверждаются материалами дела. Вывод суда о законности требований Гусаровой Л.В. основан на всестороннем, объективном, полном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым судом дана в соответствии с требованиями ст. 67 ГПК РФ, а также нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения, и оснований для признания ее неправильной судебная коллегия не находит. Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели к неправильному разрешению дела, судом также не допущено.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, были проверены судом первой инстанции при разбирательстве дела и обоснованно, по мотивам, изложенным в решении, отвергнуты как не основанные на законе и не подтвержденные материалами дела.

Судебная коллегия отклоняет жалобу и отмечает следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Согласно статье 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

На основании части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В преамбуле Федерального закона от 19 июня 2004 г. N54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" закреплено, что данный Закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях шествиях и пикетированиях" каждому доступно проведение публичного мероприятия в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм, осуществляемого по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Согласно положениям статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N54-ФЗ уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления с указанием места (мест) проведения публичного мероприятия, в сроки определенные данной нормой.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Частью 5 названной статьи предусмотрено, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

В силу части 1 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.

Частью 2 статьи 8 данного Федерального закона предусмотрено, что к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом особенностей таких объектов и требований настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N54-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 3 данной нормы орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с настоящим Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Согласно статье 5 Закона Костромской области от 28.12.2012 г. N319-5-ЗКО "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории Костромской области" порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется администрацией Костромской области с учетом особенностей таких объектов и требований Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании".

Пунктом 5 Порядка проведения публичных мероприятий на территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Костромской области (далее Порядок), утвержденного постановлением администрации Костромской области от 09 сентября 2008 года N313-а, предусмотрено, что орган местного самоуправления направляет информацию о готовящемся публичном мероприятии на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры, в департамент культуры Костромской области в день поступления соответствующего уведомления о проведении публичного мероприятия. Департамент культуры Костромской области обязан в течение двух дней рассмотреть полученную информацию и дать мотивированное заключение о возможности проведения указанного мероприятия (п. 6 Порядка).

Согласно п. 7 Порядка департамент культуры Костромской области выдает заключения о невозможности проведения публичного мероприятия на территории объекта, являющегося памятником истории и культуры, в следующих случаях:

если объект, являющийся памятником истории и культуры, находится в аварийном состоянии и проведение публичного мероприятия на его территории создает угрозу здоровью и безопасности участников публичного мероприятия или угрозу сохранности объекта, являющегося памятником истории и культуры (пп. 1);

в случае возможного нанесения объекту, являющемуся памятником истории и культуры, ущерба или физической утраты (пп. 2);

в случае проведения ремонтно-реставрационных и иных работ, направленных на сохранение объекта, являющегося памятником истории и культуры (пп. 3);

в случае создания препятствий (ограничений) для доступа граждан на территорию объектов, являющихся памятниками истории и культуры (пп. 4);

если на объекте, являющемся памятником истории и культуры, ранее запланировано проведение культурно-массовых, зрелищных и экскурсионных мероприятий (пп. 6);

если количество участников мероприятия, указанное в уведомлении, превышает установленные нормы предельной заполняемости территорий при проведении публичных мероприятий (пп. 7);

если в ходе публичного мероприятия предполагается использование транспортных средств на территории объекта культурного наследия, движение которых на данной территории ограничено или запрещено в порядке, установленном статьей 19.1 Закона Костромской области от 01 апреля 2004 года N184-ЗКО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры), расположенных на территории Костромской области" (пп. 8).

Как видно из материалов дела, на наличие предусмотренных законом оснований для отказа в согласовании проведения публичного мероприятия представитель Администрации города Костромы в ходе рассмотрения дела не ссылался.

При этом позиция представителя Администрации города Костромы о том, что фактически отказа в согласовании проведения пикетирования не было, поскольку было направлено мотивированное предложение о проведении пикета в ином месте, судебной коллегией не разделяется.

Из конституционно-правового смысла норм, который изложен в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02 апреля 2009 года N484-О-П, следует, что орган местного самоуправления вправе предложить изменить место или время проведения публичного мероприятия, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами. Отрицательное решение органа публичной власти не может быть обусловлено лишь причинами организационного или иного подобного характера, поскольку цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод. В данном решении должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная применительно к положениям ч. 5 ст. 5 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в полной мере применима и к положениям п. 2 ч. 1 ст. 12 названного Федерального закона.

Как следует из оспариваемого ответа Администрации города Костромы, в нем отсутствует мотивация изменения места проведения публичного мероприятия по предложенному организатором адресу, имеется лишь общая ссылка на пункты 6 и 7 постановления администрации Костромской области от 09 сентября 2008 года N313-а "О порядке проведения публичных мероприятий на территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Костромской области" и предложение об изменении места проведения публичного мероприятия на одно из специально отведенных мест.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции в решении обоснованно указал, что в нарушение требований п. 2 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в письме исполняющего обязанности главы Администрации города Костромы не были приведены отвечающие требованиям закона мотивы невозможности проведения публичного мероприятия в указанные заявителем месте и время.

В ходе судебного разбирательства Администрацией города Костромы, на которой в силу статьи 249 ГПК РФ лежит обязанность доказать законность оспариваемых действий, обстоятельства, в том числе перечисленные в подпункте 6 пункта 7 Порядка проведения публичных мероприятий на территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Костромской области, на который указано в заключении департамента культуры Костромской области N18-13 от 11 июля 2013 года, свидетельствующие о невозможности проведения заявленного пикета в связи с необходимостью защиты публичных интересов, не доказаны.

Доводы представителя Администрации города Костромы, приводимые в суде первой инстанции и апелляционной жалобе, о том, что само по себе заключение департамента культуры Костромской области о невозможности проведения публичного мероприятия на территории объекта, являющегося памятником истории и культуры, является безусловным основанием для органа местного самоуправления для отказа в согласовании проведения публичного мероприятия, оценены судом и правомерно отклонены, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права.

Наличие в соответствующем населенном пункте законодательно установленных мест для проведения публичных мероприятий не отменяет закрепленное в ч. 1 ст. 8 указанного выше Федерального закона положение о том, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

В таких случаях согласно ч. 2.1. ст. 8 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 12 настоящего Федерального закона.

Таким образом, Гусаровой Л.В. отказано в согласовании проведения публичного мероприятия при отсутствии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", что повлекло нарушение прав заявителя.

Исходя из положений статьи 258 ГПК РФ, суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Учитывая приведенные нормы закона и отсутствие в материалах дела объективных данных, свидетельствующих об обоснованности предложения Администрации города Костромы об изменении места проведения пикета, суд правомерно признал права заявителя нарушенными и удовлетворил заявленные требования.

Судебная коллегия считает, что с учетом изложенного решение должно быть оставлено без изменения, жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Свердловского районного суда г. Костромы от 07 августа 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Администрации города Костромы Хромушиной Ю.А. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: