Апелляционное определение СК по гражданским делам Костромского областного суда от 14 октября 2013 г. по делу N 33-1731

Судебная коллегия по гражданским делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего Гусевой Н.А.,

судей Зиновьевой О.Н., Пелевиной Н.В.,

при секретаре Колесниковой И.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу заместителя прокурора Костромской области Храмова В.П. на решение Ленинского районного суда г. Костромы от 25 июля 2013 года, которым заявление Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области о признании незаконным решения заместителя прокурора Костромской области от 02 апреля 2013 года об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки в ООО "Костромская ювелирная фабрика "Топаз" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой О.Н., выслушав объяснения представителя прокуратуры Костромской области Серобаба И.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области Фахуртдиновой Н.В., возражения Волковой Т.И., действующей в своих интересах и по доверенности в интересах Волкова О.А., возражения Абрамова А.М., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области (далее Управление Роспотребнадзора по Костромской области) обратилось в суд с заявлением о признании незаконным и отмене решения заместителя прокурора Костромской области Храмова В.П. от 02 апреля 2013 года об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки ООО "Костромская ювелирная фабрика "Топаз" (далее ООО "КЮФ "Топаз").

Заявление мотивировано тем, что 13 марта 2013 года в Управление Роспотребнадзора по Костромской области поступило коллективное обращение жителей поселка Селище г. Костромы по поводу ухудшения условий проживания и нарушения их прав на охрану здоровья и нормальный отдых в результате шума, издаваемого в ночное время промышленным оборудованием ООО "КЮФ "Топаз", находящегося в непосредственной близости с домовладениями NN N по 1-Селищенскому проезду в г. Костроме.

15 марта 2013 года по поручению Управления Роспотребнадзора по Костромской области ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Костромской области" в присутствии жителей вышеуказанных домов проведены замеры уровней шума на территории, прилегающей к жилым домам NN 12 и 14 по 1-Селищенскому проезду в г. Костроме. Согласно экспертному заключению ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Костромской области" N108 от 18 марта 2013 года и протоколу измерения шума от 15 марта 2013 года уровни звука и звукового давления на территории, прилегающей к дому N12, не соответствуют допустимым нормам СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях".

Обращение жителей поселка Селище г. Костромы, содержащее сведения о нарушении их права на благоприятную среду обитания и о возникновении угрозы причинения вреда их здоровью в результате превышения уровня шума, подтвержденного предварительными замерами, согласно ст. 8 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. N52-ФЗ являлось основанием к внеплановой выездной проверке ООО "КЮФ "Топаз". 01 апреля 2013 года руководитель Управления Роспотребнадзора по Костромской области обратился в прокуратуру Костромской области с заявлением о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении ООО "КЮФ "Топаз", указав в качестве основания данное обращение граждан.

Решением заместителя прокурора Костромской области Храмова В.П. от 02 апреля 2013 года отказано в согласовании проведения внеплановой выездной проверки ООО "КЮФ "Топаз" по причине отсутствия документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, а именно, вместо указанной в заявлении о согласовании внеплановой выездной проверки докладной записки направлен проект докладной записки без подписи должностного лица Управления.

Заявитель, ссылаясь на положения части 1, подпункт "а" пункта 2 части 2, части 8, пункты 1 и 2 части 11 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", полагал решение прокурора необоснованным, поскольку требования, установленные названными нормами Закона для организации и проведения внеплановой проверки юридического лица, Управлением Роспотребнадзора по Костромской области были выполнены. К заявлению о согласовании внеплановой проверки были приложены: копия распоряжения о проведении проверки N158 от 01 апреля 2013 года; копия коллективного обращения жителей поселка Селище г. Костромы; копия протокола ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии" измерения уровня шума N281-Ф от 15 марта 2013 г.; докладная записка специалиста-эксперта Далановой О.Б. заместителю руководителя Управления от 27 марта 2013 г.; справка по юридическому лицу. Неправильное оформление докладной записки специалиста-эксперта Далановой О.Б. (внутреннего документа Управления) не свидетельствует об его отсутствии и не может служить основанием для отказа в согласовании. Отказ прокурора в согласовании проведения проверки помешал исполнить Управлению Роспотребнадзора по Костромской области полномочия по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушения санитарного законодательства, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Судом постановлено вышеназванное решение.

В апелляционной жалобе заместитель прокурора Костромской области Храмов В.П. просит отменить вынесенное судом решение как постановленное при неправильном применении судом норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Не оспаривая тот факт, что основание, по которому прокуратурой отказано в согласовании проведения внеплановой выездной проверки, является формальным, указывает, что данное основание прямо предусмотрено п. 1 ч. 11 ст. 10 Федерального закона N294-ФЗ и каких-либо дополнительных условий или исключений при его применении не предусмотрено. Отказывая по формальным основаниям, прокуратура области исходила из того, что в тексте заявления о согласовании внеплановой проверки указано на докладную записку эксперта-специалиста Далановой О.Б. как на основание проведения внеплановой проверки. Статьей 2 Федерального закона N294-ФЗ установлена презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, что исключает возможность принятия иного решения. При принятии решения прокуратура Костромской области руководствовалась требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. N53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности", пунктом 1.3 которого предписано обеспечить безусловное соблюдение требований Федерального закона N294-ФЗ. Также были приняты во внимание положения постановления Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. N28 "Об утверждении ГОСТ Р 51141-98. Государственный стандарт Российской Федерации. "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения", пунктами 39, 49 и 50 которого установлено, что оформлением документа является проставление необходимых реквизитов, роспись полномочного должностного лица является обязательным элементом документа. При таких обстоятельствах отсутствовали основания для правовой оценки сведений, содержащихся в докладной записке эксперта-специалиста, как основания для проведения внеплановой проверки. Судом неправильно приняты в обоснование незаконности решения об отказе в согласовании внеплановой проверки показания допрошенной в судебном заседании Далановой О.Б., так как Федеральным законом N294-ФЗ не предусмотрено внесение каких-либо изменений в документы, принятые органом прокуратуры для решения вопроса о согласовании проверки. Прокуратура области оспаривает факт каких-либо разъяснений должностным лицам контролирующих органов обстоятельств принятия решения об отказе в согласовании внеплановой проверки. Показания Далановой О.Б. непоследовательны и противоречивы. Посещение Далановой О.Б. прокуратуры имело место после принятия решения об отказе в согласовании проверки. Далановой О.Б. был обеспечен пропуск в канцелярию прокуратуры для получения решения об отказе в согласовании проверки, где, ознакомившись с документом, последняя отказалась его принимать, указав на необходимость его направления почтовой связью. Кроме того, суд посчитал установленным факт извещения Далановой О.Б. о принятом решении об отказе в согласовании проверки 02 апреля 2013 года, при этом процессуальный срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании решения не пропущенным. Суд установил и представители заявителя не оспаривали, что возбуждение дела об административном правонарушении, имевшее место 04 апреля 2013 года в отношении ООО "КЮФ "Топаз", было обусловлено отказом прокуратуры области в согласовании проверки. Исходя из установленных судом обстоятельств, процессуальный срок для обращения в суд подлежит исчислению со 02 апреля 2013 года и истекает 02 июля 2013 года, заявление об оспаривании решения было подано 09 июля 2013 года, т.е. по истечении установленного срока. Ходатайство о восстановлении пропущенного срока Управлением не заявлялось. Кроме того, сам факт возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования указывает на отсутствие оснований для согласования внеплановой выездной проверки хозяйствующего субъекта. После назначения административного расследования, осуществление должностным лицом любых процессуальных действий при проведении такого расследования должно соответствовать только требованиям КоАП РФ, нормы Федерального закона N294-ФЗ не подлежат применению. В случае представления полного пакета документов, применительно к настоящему делу - подписанной исполнителем докладной записки, в проведении внеплановой проверки органом прокуратуры было бы также отказано по иному основанию, предусмотренному п. 2 ч. 11 ст. 10 Федерального закона N294-ФЗ. Однако такое решение не могло быть принято, так как это означало бы правовую оценку органом прокуратуры сведений, указанных в неподписанной докладной записке. Из принятого судом решения следует, что административным порядком привлечения ООО "КЮФ "Топаз" возможна подмена процедуры проведения внеплановой выездной проверки хозяйствующего субъекта в соответствии с требованиями Федерального закона N294-ФЗ, что является недопустимым и противоречит целям и задача данного Закона. Суждения суда о нарушении принятым прокурором решением прав и законных интересов органа контроля являются неправильными, так как внеплановые проверочные мероприятия проведены в порядке административного расследования в соответствии с КоАП РФ, факт приостановления деятельности ООО "КЮФ "Топаз" 29 мая 2013 года не может иметь какого-либо правового значения, так как производство административного расследования исключало возможность проведения внеплановых проверочных мероприятий в соответствии с Федеральным законом N294-ФЗ.

В возражениях представитель Управления Роспотребнадзора по Костромской области по доверенности Преминина И.П. полагает решение суда законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы не состоятельными.

В соответствии с ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражения относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

В силу ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Согласно ст. 258 ГПК РФ такое заявление может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: незаконность оспариваемого решения и нарушение прав гражданина или организации, оспариваемым решением.

Из материалов дела следует, что 13 марта 2013 года на имя руководителя Управления Роспотребнадзора по Костромской области поступило обращение жителей поселка Селище г. Костромы с просьбой провести замеры уровня производственного шума на территории их домовладений, которые находятся в непосредственной близости от ювелирной фабрики "Топаз", поскольку в течение нескольких лет они испытывают негативное воздействие от производственной деятельности предприятия, их беспокоит ежедневный шум с шести до двадцати трех часов от работы вентиляционного оборудования и ядовитый синтетический запах.

В соответствии с распоряжением руководителя Управления Роспотребнадзора по Костромской области от 01 апреля 2013 г. N158 предписано провести внеплановые выездную проверку в отношении ООО "КЮФ "Топаз" с целью проверки фактов, изложенных в коллективной жалобе от жителей поселка Селище, проживающих вблизи предприятия, и в протоколе замеров уровней производственного шума N281-Ф от 15 марта 2013 года ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Костромской области", о возникновении угрозы причинения вреда здоровью граждан вследствие нарушения требований санитарного законодательства при осуществлении деятельности по производству ювелирных изделий по адресу: г. Кострома, ул. Городская, д. 1а.

Управление Роспотребнадзора по Костромской области 01 апреля 2013 года обратилось в прокуратуру Костромской области с заявлением о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении ООО "КЮФ "Топаз", расположенного по адресу: г. Кострома, ул. Городская, 1а. Основанием проведения проверки указан подпункт "а" пункта 2 части 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - поступление коллективной жалобы от жителей поселка Селище, проживающих вблизи предприятия, о возникновении угрозы причинения вреда их здоровью от повышенного уровня шума вследствие нарушения требований санитарного законодательства при осуществлении деятельности по производству ювелирных изделий, подтвержденного протоколом замеров уровней производственного шума, проведенных аккредитованным лабораторно-испытательным центром ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Костромской области" (протокол N281-Ф от 15.03.2013 г.).

02 апреля 2013 года заместителем прокурора Костромской области Храмовым В.П. принято решение об отказе в согласовании проведения внеплановой проверки ООО "КЮФ "Топаз" в связи с отсутствием документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки (подп. 1 п. 11 ст. 10 Федерального закона N294-ФЗ).

Разрешая спор, суд правильно установил характер правоотношений сторон и нормы закона, которые их регулируют, исследовал обстоятельства, имеющие значение для дела, собранным по делу доказательствам дал оценку в их совокупности в соответствии со ст. 67 ГПК РФ и постановил решение в соответствии с нормами материального и процессуального законодательства.

Учитывая установленные обстоятельства, верно оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у заинтересованного лица оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

В соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Статьей 8 Федерального закона от 30.03.1999 г. N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека; обращаться в органы, уполномоченные на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в связи с нарушениями требований санитарного законодательства, создающими угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде и угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля" государственным контролем (надзором) является деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В силу подп. "а" п. 2 ч. 2 ст. 10 указанного Федерального закона основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Частью 5 той же статьи предусмотрено, что внеплановая выездная проверка по приведенному выше основанию может быть проведена после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Суд первой инстанции, учитывая указанные положения закона и установленные обстоятельства, признал достаточным основанием для проведения внеплановой выездной проверки ООО "КЮФ "Топаз" коллективное обращение жителей поселка Селище, проживающих вблизи предприятия, о возникновении угрозы причинения вреда их здоровью от повышенного уровня шума и протокол замеров уровней производственного шума, проведенных ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Костромской области" 15.03.2013 г., о нарушении требований санитарного законодательства при осуществлении деятельности по производству ювелирных изделий.

Данные документы, как содержащие сведения, послужившие основанием проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, в соответствии с требованиями ч. 8 ст. 10 Федерального закона N294-ФЗ были приложены к заявлению руководителя Управления Роспотребнадзора по Костромской области о согласовании проведения проверки, как и распоряжение руководителя Управления о ее проведении.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологические требования - обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами (далее - санитарные правила), а в отношении безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации, которые устанавливаются документами, принятыми в соответствии с международными договорами Российской Федерации, и техническими регламентами.

Таким образом, нарушение требований санитарных норм само по себе создает угрозу жизни и здоровью населения, и в силу подп. "а" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", сообщение о нарушении юридическим лицом требований санитарных норм является основанием для проведения внеплановой выездной проверки этого юридического лица.

При указанных обстоятельствах вывод суда о незаконности отказа прокурора в согласовании проведения указанной проверки в связи с отсутствием документов, прилагаемых к заявлению о согласовании, является правильным, и судебная коллегия с ним соглашается.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии оснований для согласования проведения внеплановой проверки, в связи с тем, что в прокуратуру области вместо указанной в заявлении докладной записки направлен проект докладной записки без подписи должностного лица Управления Роспотребнадзора по Костромской области, повторяют правовую и процессуальную позицию заинтересованного лица в суде первой инстанции, являлись предметом судебного рассмотрения, получили правильную по существу оценку, все выводы суда подробно мотивированы в решении.

Судебная коллегия отмечает, что сама по себе докладная записка специалиста-эксперта Далановой О.Б. не содержит информации, которая не была бы отражена в иных документах, представленных к заявлению о согласовании, в частности, позволяющих установить подлинность сведений, изложенных в обращении граждан от 13.03.2013 года и подтверждающих, что нарушения требований санитарных норм по указанному адресу: г. Кострома, ул. Городская, д. 1а, допускаются ООО "КЮФ "Топаз". В связи с чем спорный документ не мог влиять на обоснованность заявления Управления Роспотребнадзора по Костромской области от 01.04.2013 г. Более того, в заявлении о согласовании проведения проверки в качестве ее основания указано поступившее обращение жителей поселка Селище от 13.03.2013 г., которое содержало все необходимые сведения для его принятия, включая и сведения о лицах, его подавших.

При таких обстоятельствах, удовлетворяя требования заявителя, суд обоснованно исходил из того, что при подаче заявления о согласовании внеплановой проверки контролирующим органом были представлены прокурору достаточные основания, указывающие на наличие угрозы жизни и здоровью граждан.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии оснований для проведения внеплановой выездной проверки ввиду наличия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении и проведении административного расследования судебная коллегия находит не состоятельными, поскольку в силу п. 2 ч. 11 ст. 10 Федерального закона N294-ФЗ отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями части 2 настоящей статьи, является самостоятельным основанием для отказа в согласовании, такое основание отказа в решении заинтересованного лица отсутствует.

В соответствии с положениями ст. 108 ГПК РФ срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока. Процессуальное действие, для совершения которого установлен процессуальный срок, может быть совершено до двадцати четырех часов последнего дня срока. В случае, если жалоба, документы или денежные суммы были сданы в организацию почтовой связи до двадцати четырех часов последнего дня срока, срок не считается пропущенным.

Доводы апелляционной жалобы о пропуске заявителем трехмесячного срока обращения в суд опровергаются материалами дела. Заявление Управления Роспотребнадзора по Костромской области о признании незаконным решения заместителя прокурора Костромской области от 02 апреля 2013 года об отказе в согласовании внеплановой выездной проверки сдано в органы почтовой связи 01 июля 2013 года, что подтверждается почтовым штемпелем на конверте (л.д. 31), и поступило в районный суд 08 июля 2013 года.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии нарушений прав Управления Роспотребнадзора по Костромской области, так как внеплановые проверочные мероприятия проведены в порядке административного расследования в соответствии с КоАП РФ, выводов суда первой инстанции о том, что необоснованный отказ в согласовании проверки препятствовал контролирующему органу в принятии в пределах предоставленных полномочий незамедлительных мер по пресечению нарушения прав граждан, не опровергают и на правильность принятого решения не влияют.

Каких-либо иных доводов, которые могли бы повлиять на результат рассмотрения дела, апелляционная жалоба не содержит.

Поскольку нормы материального и процессуального права применены судом правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли бы привести к принятию неправильного решения, не допущено, обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Ленинского районного суда г. Костромы от 25 июля 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу заместителя прокурора Костромской области Храмова В.П. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи