Апелляционное определение СК по гражданским делам Мурманского областного суда от 11 сентября 2013 г. по делу N 33-3074-2013

Судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда в составе:

председательствующего

Пырч Н.В.

судей

Серовой М.Г.

Яцун Е.М.

при секретаре

Малышевой М.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации Кольского района Мурманской области о признании незаконным представления прокурора Кольского района Мурманской области

по апелляционному представлению прокурора Кольского района Мурманской области

на решение Кольского районного суда Мурманской области от 14 июня 2013 года, которым постановлено:

"Заявление администрации Кольского района удовлетворить.

Представление прокурора Кольского района от _ _ N * "Об устранении нарушений земельного законодательства" признать незаконным и не подлежащим исполнению".

Заслушав доклад судьи Яцун Е.М., объяснения помощника прокурора Кольского района Мурманской области - Верейкиной Е.В., поддержавшей доводы апелляционного представления, возражения представителя Администрации Кольского района Мурманской области - Ерченко В.Ю. против доводов апелляционного представления, объяснения представителя

Министерства имущественных отношений Мурманской области - Раенбакова А.К., полагавшего апелляционное представление подлежащим удовлетворению, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

УСТАНОВИЛА:

Администрация Кольского района Мурманской области (далее по тексту- Администрация) обратилась в суд с заявлением об оспаривании представления прокурора Кольского района от _ _ N * "Об устранении нарушений земельного законодательства" ( далее- представление).

Заявление мотивировано тем, что в адрес Администрации Кольского района Мурманской области поступило представление прокурора от _ _ N *, в котором указано на несоблюдение Администрацией при предоставлении земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства требования о зонировании территорий, которые являются наиболее благоприятными для этих целей. Также, не исполняется обязанность по предоставлению земельных участков для указанных целей исключительно из фонда перераспределения. Кроме того, не осуществляется в отдельном порядке регистрация и учет заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков. Не соблюдаются ограничения и обременения в использовании земельных участков, такие как водоохранная зона и прибрежная защитная полоса Нижнетуломского водохранилища.

В представлении содержатся требования о рассмотрении представления с одновременным извещением прокурора о времени и месте его рассмотрения, о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона путем принятия соответствующих правовых актов и о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения рассматриваемого законодательства.

Администрация полагала требования прокурора неправомерными, указав, что приведенные в представлении обстоятельства о нарушении земельного законодательства не соответствуют действительности, поскольку при предоставлении земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, а также при регистрации и учете заявлений граждан, нуждающихся в получении земельных участков на указанные цели, Администрацией в полной мере соблюдаются требования закона.

Так, статья 12 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" не содержит обязательного условия о зонировании территории для предоставления земельного участка. В силу положений Градостроительного кодекса Российской Федерации карта градостроительного зонирования подготавливается в составе правил землепользования и застройки, которые разрабатываются применительно к территориям поселения либо городского округа и утверждаются органами местного самоуправления поселения.

К полномочиям муниципального района отнесены только подготовка и утверждение схемы территориального планирования муниципального района, в составе которой не предусмотрена подготовка карты градостроительного зонирования и градостроительных регламентов.

Определение органами местного самоуправления муниципального района зонирования территорий для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства законодательством не предусмотрено.

Также не предусмотрено законодательством ведение органами местного самоуправления муниципального района отдельных регистрации и учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных и дачных земельных участков. По смыслу статей 13 и 14 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" регистрацию и учет заявлений граждан, нуждающихся в получении указанных участков, и утверждение списка нуждающихся в получении таких участков должны вести органы местного самоуправления по месту жительства заявителей.

Также не предусмотрено законодательством предоставление земельных участков на указные цели исключительно из земель фонда перераспределения, в который входят земли сельскохозяйственного назначения. Пункт 2 статьи 14 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" предусматривает полномочия органа, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, но не указывает на необходимость предоставления земель из данного фонда. Предоставление земельных участков для указанных выше целей из земель населенных пунктов предусмотрено нормами земельного и градостроительного законодательства.

Необоснованным является указание прокурора на то, что администрацией района незаконно выделяются земельные участки под дачное строительство в водоохранных зонах водных объектов, поскольку статья 65 Водного кодекса Российской Федерации не содержит запрета на размещение в этих зонах дачных строений, а предусматривает лишь ограничения на ведение хозяйственной деятельности в границах прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов.

Также заявитель указал, что исполнение представления прокурора может привести к неблагоприятным последствиям в виде отмены целого ряда постановлений о предоставлении земельных участков физическим и юридическим лицам. В части требования о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения земельного законодательства, заявитель указал, что данный вопрос относится к компетенции работодателя.

Администрация Кольского района Мурманской области просила признать незаконным и не подлежащим исполнению представление прокурора Кольского района от _ _ N * "Об устранении нарушений земельного законодательства".

В судебном заседании представитель администрации Кольского района Воронина Е.Д. заявленные требования поддержала.

Помощник прокурора Кольского района Мурманской области Тила А.А. возражал против удовлетворения заявления.

Представитель заинтересованного лица - Министерства имущественных отношений Мурманской области- Раенбаков А. К. полагал заявление не подлежащим удовлетворению.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционном представлении прокурор Кольского района Мурманской области Швецов С.А. просит решение отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления Администрации Кольского района Мурманской области.

Настаивает на том, что обжалуемое заявителем представление прокурора является законным и обоснованным.

Ссылаясь на положения Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" приводит доводы о том, что в основу оспариваемого заявителем представления положены факты несоблюдения Администрацией Кольского района приведенных требований закона. Эти факты установлены в ходе проведенной проверки соблюдения Администрацией Кольского района земельного законодательства при предоставлении земельных участков для ведения садоводства, дачного строительства.

В возражениях на апелляционное представление Администрация Кольского района просит решение оставить без изменения.

В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены их права и свободы.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее-Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1,22,27,30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Из содержания пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Пунктом 1 статьи 24 Закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению, о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, прокуратурой Кольского района Мурманской области в соответствии с решением межведомственной рабочей группы прокуратуры области по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законодательства в сфере использования государственного имущества проведена проверка соблюдения земельного законодательства Администрацией Кольского района при предоставлении земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства.

В ходе проверки выявлены нарушения земельного законодательства в деятельности Администрации, выразившиеся в несоблюдении требований действующего законодательства при предоставлении земельных участков на указанные цели. В частности, установлено, что при предоставлении земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства не соблюдаются требования о зонировании территории; не исполняется обязанность по предоставлению земельных участков для указанных целей исключительно из фонда перераспределения; не осуществляется в отдельном порядке регистрация и учет заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков и не соблюдаются ограничения и обременения в использовании земельных участков, такие как водоохранная зона и прибрежная защитная полоса Нижнетуломского водохранилища.

Оспариваемым представлением прокурор указал Администрации рассмотреть представление с одновременным извещением прокурора о времени и месте его рассмотрения, принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона путем принятия соответствующих правовых актов, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения рассматриваемого законодательства.

Удовлетворяя заявление Администрации Кольского района, суд первой инстанции пришел к выводу, что представление прокурора является незаконным и не подлежит исполнению, требования прокурора неправомерны.

Судебная коллегия находит выводы суда ошибочными.

Согласно пункту 1 статьи 12

Федерального закона от 15.04.1998 N66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" при зонировании территории определяются зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства исходя из природно - экономических условий, а также исходя из затрат на развитие межселенной социальной и инженерно- транспортной инфраструктур и в которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных участков.

Определение будущих мест размещения дачных, садовых и огородных некоммерческих объединений в силу положений Градостроительного кодекса должно быть закреплено в документах территориального планирования муниципального уровня (схемах территориального планирования муниципального района и генеральных планах городских округов и поселений).

В ходе проверки прокуратура установила, что администрацией Кольского района в течение _ _ предоставлялись земельные участки для размещения дачных некоммерческих товариществ в отсутствие таких документов, т.е. без учета зонирования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 13

Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" регистрация и учет граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, ведутся органами местного самоуправления отдельно.

Проведенной проверкой прокуратура установила, что Администрация Кольского района отдельный учет граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, не ведет.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 14 приведенного выше Закона установлено, что орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствует перед органом местного самоуправлении, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков. Орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставить земельные участки.

Согласно статье 80 Земельного кодекса Российской Федерации фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд.

Проверкой установлено, что администрацией Кольского района земельные участки некоммерческим объединениям, в частности, на территории ... предоставляются из земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Также, установлено, что земельные участки, предоставленные ряду некоммерческих товариществ для использования в качестве земель дачных и садоводческих объединений и для дачного строительства, имеют ограничения и обременения в их использовании, такие как - водоохранная и прибрежная защитная полоса Нижнетуломского водохранилища, в то время как в соответствии со статьей 67 Водного кодекса Российской Федерации в границах прибрежных защитных полос запрещается распашка земель.

При таких обстоятельствах и исходя из того, что представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий, прокурор Кольского района правомерно вынес соответствующее представление, являющееся предметом данного судебного рассмотрения.

Данное представление вынесено в рамках полномочий, предоставленных прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", с соблюдением предусмотренных законом порядка принятия и формы акта прокурорского реагирования.

С учетом изложенного, у суда первой инстанции не имелось оснований для признания обжалуемого представления незаконным.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает необходимым указать, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной им в Определении от 24.02.2005 года N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки М. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями ( ч.1 и абз. 4 ч.3 ст. 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

На основании изложенного, в силу положений

Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", Администрация Кольского района Мурманской области обязана безотлагательно рассмотреть оспариваемое представление прокурора и в установленных срок направить прокурору в письменном виде сведения о результатах такого рассмотрения.

При этом, данное представление не содержит волевого решения прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности конкретных лиц, допустивших нарушения земельного законодательства, и о видах дисциплинарного наказания, а лишь предлагает Главе Администрации Кольского района самостоятельно решить этот вопрос.

Также в требовании о принятии мер для устранения допущенных нарушений закона путем принятия соответствующих правовых актов, представление прокурора не содержит указания на определенный правовой акт и процедуру его принятия Администрацией и тем более, не указывает на необходимость безусловной отмены Администрацией ранее принятых решений о предоставлении земельных участков для садоводства, огородничества и дачного строительства.

Таким образом, оспариваемое представление прокурора является законным и обоснованным, применительно к положениям главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявителем ( Администрацией) не представлено доказательств, свидетельствующих о его неправомерности.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильного применения при рассмотрении заявления Администрации норм права.

Суд апелляционной инстанции принимает по делу новое решение, которым по приведенным выше основаниям отказывает Администрации Кольского района в удовлетворении заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328,329,330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кольского районного суда Мурманской области от 14 июня 2013 года - отменить, принять по делу новое решение

Администрации Кольского района Мурманской области в признании незаконным и не подлежащим исполнению представления прокурора Кольского района от _ _ N * "Об устранении нарушений земельного законодательства" - отказать.

Председательствующий

Судьи