Апелляционное определение СК по гражданским делам Омского областного суда от 04 сентября 2013 г. по делу N 33-5747/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда в составе:

председательствующего Чукреевой Н.В.

судей Егоровой К.В., Магденко И.Ю.

с участием прокурора Липинской Е.Г.

при секретаре Петроченко В.А.

рассмотрела в судебном заседании 04 сентября 2013 года дело по апелляционной жалобе представителя Администрации Русско-Полянского муниципального района Омской области - Детцель А.А. на решение Русско-Полянского районного суда Омской области от 26 июня 2013 года, которым постановлено:

"Исковые требования прокурора Русско-Полянского района Омской области, заявленные в интересах Мациевич Аллы Алексеевны, удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации Русско-Полянского муниципального района Омской области по не представлению мер социальной поддержки Мациевич Алле Алексеевне в виде права на получение компенсации расходов по оплате топлива для отопления жилой площади, и (или) твердого топлива, и (или) природного газа, компенсации расходов на оплату электроэнергии для освещения жилого помещения.

Возложить обязанность на администрацию Русско-Полянского муниципального района Омской области предоставить меры социальной поддержки медицинскому работнику БУЗОО "Русско-Полянская центральная районная больница" Мациевич Алле Алексеевне в виде компенсации расходов по оплате отопления жилой площади с учетом приборов учета тепловой энергии и компенсации расходов на оплату электроэнергии, используемой для освещения жилого помещения за период с " ... " гг".

Заслушав доклад судьи Егоровой К.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Русско-Полянского района Омской области в интересах Мациевич А.А. обратился в суд с иском к Администрации Русско-Полянского района Омской области, указав, что Мациевич А.А. работает в БУЗОО "Русско-Полянская ЦРБ", проживает в сельской местности.

С 2009 года предоставление ей льгот по оплате за коммунальные услуги как медицинскому работнику прекращено. Не предоставление Администрацией Одесского муниципального района мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг нарушает права и законные интересы Мациевич А.А., а также противоречит требованиям закона.

Прокурор просил признать бездействие администрации Русско-Полянского муниципального района незаконным, обязать Администрацию предоставить Мациевич А.А. меры социальной поддержки в виде компенсации расходов по оплате коммунальных услуг за период с 2009 года по 2011 год включительно.

В судебном заседании старший помощник прокурора Русско-Полянского района Волкова И.Ю. заявленные требования поддержала.

Мациевич А.А., представители Администрации Русско-Полянского МР, БУЗОО "Русско-Полянская ЦРБ", Министерства финансов Омской области в судебном заседании участия не принимали, извещены надлежаще.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель Администрации Русско-Полянского района Детцель А.А. просит решение суда отменить, полагает, что предоставление мер социальной поддержки муниципальным медицинским работникам не отнесено к числу вопросов местного значения. Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, тогда как предоставление социальных мер обусловлено наличием субвенций, поступивших в бюджет муниципального образования.

В отзыве на апелляционную жалобу представитель Министерства финансов Омской области Гигилева Е.А. поддерживает доводы Администрации Русско-Полянского района, просит отменить решение суда.

Рассмотрев дело, изучив доводы жалобы, заслушав прокурора Липинскую Е.Г., полагавшую решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии с ч.1 ст.327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ апелляционное производство как один из процессуальных способов пересмотра не вступивших в законную силу судебных постановлений, предполагает проверку законности и обоснованности решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии ч. 1 ст. 330 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Нарушений, которые могут повлечь отмену или изменение состоявшегося судебного постановления судом первой инстанции при рассмотрении данного дела не допущено.

Оценивая социальные права Мациевич А.А. и определяя правовую основу разрешения спора, суд первой инстанции правильно исходил из анализа правовых актов, действующих по состоянию на 31.12.2011 г.

Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию правовым социальным государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, для чего обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 1, часть 1; статьи 7 и 18; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу п.п. 24 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт бюджета субъекта Российской федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов, в том числе возмещение расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Федеральным законом от 22.08.2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществлен пересмотр системы социальных гарантий, установленных по состоянию на 31 декабря 2004 года для различных категорий граждан.

До 1 января 2005 года врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, в силу части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона N 122-ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Согласно частям 4,5,6 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в новой редакции меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством РФ, организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации - органами государственной власти субъекта, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии со ст.4 Федерального закона РФ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Компетенция муниципальных образований определена в Федеральном законе N 131-ФЗ для каждого из муниципальных образований посредством определения круга вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.Действующее правовое регулирование предполагает, что наряду с вопросами местного значения, к числу полномочий органов местного самоуправления могут быть отнесены и иные, не отнесенные Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, однако установленные федеральными законами или законами субъекта РФ. Такие полномочия являются государственными (ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч.5 ст.19 Федерального закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Основу регионального правового регулирования порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих на территории Омской области, составляет Закон Омской области от 04.07.2008 г. N1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" (далее - Кодекс Омской области).

Статьей 36 Кодекса Омской области (в редакции, действующей до 01.01.2012), предусмотрено, что медицинским работникам государственных и муниципальных учреждений Омской области, неработающим пенсионерам предоставляются меры социальной поддержки, в том числе: компенсация расходов на оплату жилого помещения, компенсация расходов на оплату твёрдого топлива, компенсация расходов на оплату природного газа, компенсация расходов на оплату электроэнергии, используемой для освещения жилого помещения работника.

В соответствии с ч.1 ст.16, ч.3 ст.37 Кодекса Омской области органам местного самоуправления на неограниченный срок переданы государственные полномочия в части предоставления работникам муниципальных учреждениях здравоохранения мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

Как видно из материалов дела и установлено судом, с 1992 года Мациевич А.А. состоит в трудовых отношениях с БУЗОО "Русско-Полянская ЦРБ", в настоящее время в должности акушерки акушерского кабинета поликлиники, проживает в сельской местности.

До передачи муниципального учреждения здравоохранения "Русско-Полянская ЦРБ" в собственность Омской области, МУЗ "Русско-Полянская ЦРБ" являлось муниципальной бюджетной организацией здравоохранения, учредителем которой выступал Русско-Полянский муниципальный район Омской власти.

Материалами дела подтверждается и участниками процесса не отрицалось, что меры социальной поддержки в виде компенсации расходов по оплате коммунальных услуг не предоставлялись работникам и пенсионерам МУЗ "Русско-Полянская ЦРБ", в том числе и Мациевич А.А., в период с 2009 года по 31.12.2011 г.

Оценивая правомерность бездействия Администрации Русско-Полянского МР, суд правильно исходил из того, что предоставление медицинским работникам, неработающим пенсионерам мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг до 01.01.2012 г. являлось обязательством муниципального образования, возникшим на основе переданных субъектом Российской Федерации государственных полномочий.

В данной связи, с учетом приведенного анализа правовых норм, судебная коллегия не может признать состоятельными доводы апелляционной жалобы об отсутствии у Русско-Полянского муниципального района самостоятельных полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки. Как указано выше, отсутствие в законодательно закрепленном перечне вопросов местного значения муниципального района (ст.15 Федерального закона N 131-ФЗ) такого вопроса как социальная поддержка медицинских работников, об отсутствии одноименных государственных полномочий органа местного самоуправления не свидетельствует.

Иное ошибочное толкование заявителем норм материального закона основанием для апелляционного вмешательства не является.

Приняв во внимание отсутствие у Русско-Полянского МР самостоятельного правового акта, определяющего порядок предоставления указанных мер социальной поддержки, объем государственных полномочий, переданных Омской областью муниципальному району, финансовую основу осуществления данных полномочий (субвенции из бюджета субъекта), суд обоснованно признал незаконным бездействие органа местного самоуправления в части не предоставления Мациевич А.А. в период с 2009 года по 2011 год включительно мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг (отопление и электроэнергия), возложив на Администрацию обязанность предоставить указанные меры соцподдержки.

Отсутствие финансовых средств не может служить основанием для освобождения от возложенных государственных полномочий.

С учетом судебного толкования, данного в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 N 5-П, финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Степень финансовой самостоятельности определяется компетенцией органов местного самоуправления, которая закрепляется Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности гарантируется закрепленным в статье 133 Конституции РФ и конкретизированным в федеральных законах правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ.

С учетом приведенного доводы апелляционной жалобы о праве, а не обязанности муниципального образования участвовать в финансовом обеспечении предоставления указанных мер социальной поддержки, судебной коллегией не признаются заслуживающими внимания.

Не влияет на правовую судьбу постановленного решения и то обстоятельство, что юридическое действие ст.ст.36, 37 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан, за исключением положений по предоставлению мер социальной поддержки работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области, приостановлено с 1 января 2009 года по 31 декабря 2011 года.

Изменение правового регулирования на приобретенные гражданами в сфере социального обеспечения и защиты права влиять не должно, поскольку Российская Федерация как правовое социальное государство от выполнения принятых на себя публичных обязательств произвольно отказать не может, и отмена либо приостановление предоставления льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма возмещения.

Учитывая приведенное, судебная коллегия отмечает, что к законам субъектов Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации в равной мере относится правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации применительно к Федеральным законам о федеральном бюджете в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним. Согласно этой правовой позиции федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы.

В данной связи доводы апелляционной жалобы об отсутствии правового регулирования, в том числе порядка дотационного финансирования органов местного самоуправления, состоятельными судебной коллегией не признаются.

Рассмотрение дела произведено судом в соответствии с требованиями процессуального закона, предусмотренных ст. 220 ГПК РФ оснований для прекращения производства по делу не имелось. Суждение подателя апелляционной жалобы об обратном является ошибочным.

Установленные судом и имеющие значение для дела обстоятельства, выводы суда, изложенные в решении, основаны на имеющихся в деле доказательствах, исследованных и оцененных судом по правилам ст. 67 ГПК РФ в их совокупности. Результаты оценки имеющихся в деле доказательств изложены в мотивировочной части решения в соответствии с правилами ст. 67 ГПК РФ в объеме, достаточном для разрешения заявленного по настоящему делу спора. Не согласиться с произведенной судом оценкой имеющихся в деле доказательств и установленных обстоятельств у суда апелляционной инстанции предусмотренных процессуальным законом оснований не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Русско-Полянского районного суда Омской области от 26 июня 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Администрации Русско-Полянского муниципального района Омской области Детцель А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи