Апелляционное определение СК по гражданским делам Псковского областного суда от 19 ноября 2013 г. по делу N 33-1885

Судебная коллегия по гражданским делам

Псковского областного суда

в составе:

председательствующего Хряпиной Е.П.

судей Анашкиной М.М., Виноградовой О.А.

при секретаре Ищенко О.В.

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Пушкарева А.В. на решение Печорского районного суда Псковской области от *** 2013г., которым постановлено:

Признать недействующими со дня принятия изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Печоры", внесенные решением Собрания депутатов городского поселения "Печоры" N7 от 28 марта 2013 года, утвержденные решением Собрания депутатов Печорского района N4 от 21 мая 2013 года.

Выслушав доклад судьи Виноградовой О.А., объяснения Пушкарева А.В., Яковлева Ю.Н., представителя Администрации Печорского района Суйкова О.Г., заключение прокурора Петровой Н.М., полагавшей, что основания для отмены судебного решения отсутствуют, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Маретина С.А. обратилась в суд с заявлением, в котором оспаривала изменения, внесенные решением Собрания депутатов городского поселения "Печоры" N9 от 28 марта 2013г. и утвержденные решением Собрания депутатов Печорского района N4 от 21 мая 2013 года в муниципальный правовой акт - Правила землепользования и застройки.

В обоснование требований указала, что в соответствии с генеральным планом городского поселения "Печоры и Правилами землепользования им застройки муниципального образования "Печоры" участок соснового леса на холме между улицами П. и П.ш. относился к зеленым насаждениям общего пользования (территория Р1/4).

Однако, оспариваемыми изменениями в Правила землепользования и застройки были внесены изменения, границы территориальной зоны были изменены и в указанном месте теперь имеется возможность производить жилую застройку.

Полагала, что при решении вопроса о внесении данных изменений были нарушены требования закона, а именно нарушен порядок внесения изменений, предусмотренный Правилами землепользования и застройки МО "Печоры", утвержденными Решением Собрания депутатов Печорского района 24.04.2012 года: проект, выносимый на слушания, опубликован не был; граждане, права которых затрагиваются вносимыми изменениями, о проведении слушаний не извещались; мнение подавляющего большинства лиц, присутствовавших на слушаниях и высказывавшихся против внесения изменений в Правила землепользования и застройки, учтены не были. Кроме того, были нарушены требования Лесного кодекса РФ, поскольку спорная территория ПЗЗ отнесена к лесам, где запрещено капитальное строительство.

Полагала, что внесенные в Правила землепользования и застройки изменения нарушают ее право на благоприятную экологическую обстановку, поскольку в указанном месте растет сосновый лес, и это место служило местом отдыха для жителей городского поселения. Кроме того, данная территория является частью сохранившегося и охраняемого законом исторического ландшафта. Данная территориальная зона расположена в зоне тектонического разлома, и это обстоятельство обусловило запрет на капитальное строительство в данной зоне при осуществлении территориального планирования.

В судебном заседании представитель Маретиной С.А. - Модин Д.В. поддержал доводы заявления.

Представитель Администрации городского поселения "Печоры" Морозова Е.В. требования не признала, пояснив, что при составлении Правил землепользования и застройки Институт строительных проектов, который их и разрабатывал, не располагал сведениями о предоставлении в спорной зоне участков под застройку и поэтому Правила в данной части не соответствуют реально сложившейся ситуации.

При обнаружении этого несоответствия, лица, которым в данной зоне были предоставлены земельные участки под застройку, обратились с заявлениями о внесении изменений в Правила. Было решено провести слушания по данному вопросу. Публичные слушания проводились в соответствии с Положением о публичных (общественных) слушаниях, утвержденных 25 декабря 2008 года Собранием депутатов городского поселения "Печоры". При этом нарушений требований закона допущено не было. Постановление о проведении слушаний было опубликовано в СМИ не менее чем за 10 дней до их проведения. Персонально о проведении слушаний была извещена только Дмитриева И.С., поскольку в коллективном обращении граждан был указан только ее адрес и, предполагалось, что остальных заинтересованных лиц она известит сама. С проектом изменений, схемами и картами желающие могли ознакомиться в Администрации ГП "Печоры". По результатам публичных слушаний комиссия по землепользованию и застройке МО "Печоры" пришла к заключению рекомендовать проект о внесении изменений в Правила и решением Собрания депутатов ГП "Печоры" N7 от 28 марта 2013 года эти изменения были внесены.

Представитель заинтересованных лиц Пушкарева А.В. и Яковлева Ю.Н. - Попов В.Ф. указал, что земельные участки на спорной территории предоставлены данным лицам до утверждения Правил землепользования и застройки, а изменения, которые внесены в эти Правила, соответствуют принятому порядку их внесения.

Заинтересованное лицо Козлов Н.А., а также представитель заинтересованного лица Рубцовой Т.Д. - Телегина Л.В. возражали против удовлетворения заявленных требований.

Глава ГП "Печоры" Монтаровская А.В., представитель Управления Росреестра по Псковской области представили в суд заявления о рассмотрении дела в их отсутствие.

Представители Администрации и Собрания депутатов Печорского района, Лях А.Р., надлежаще извещенные о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

Судом постановлено указанное решение.

В апелляционной жалобе Пушкарев А.В. ставит вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела и неправильным применением норм материального права. Указывает, что процедура внесения изменений в Правила землепользования и застройки соответствует Положению о публичных (общественных) слушаниях, утвержденных 25.12.2008 Собранием депутатов ГП "Печоры". В деле отсутствуют доказательства нарушения прав и законных интересов заявителя. Внесенные изменения не противоречат требованиям СанПин, не повлекли изменения границ и градостроительных регламентов смежных зон.

Пушкарев А.В. в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.

Яковлев Ю.Н. полагал, что имеются основания для отмены судебного решения по доводам апелляционной жалобы.

Представители Администрации ГП "Печоры", Собрания депутатов Печорского района в судебное заседание не явились, направив в суд заявление о рассмотрении дела в их отсутствие.

Представитель Управления Росреестра по Псковской области, Козлов Н.А., Рубцова Т.Д. и ее представитель Телегина Л.В., Лях А.Р., извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не сообщили.

Проверив материалы дела, с учетом доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены состоявшегося судебного решения.

Из материалов дела следует, что *** 2012 года по результатам публичных слушаний, прошедших *** 2011 года, Собрание депутатов Печорского района Псковской области своим решением N2 утвердило Правила землепользования и застройки (далее Правила) МО "Печоры" (л.д. *** т. ***).

*** 2012 года и *** 2012 года Пушкарева А.В. и Яковлева Ю.Н. обратились с заявлениями к Главе Печорского района о внесении изменений в данные Правила (л.д. *** т. ***).

*** 2012 года Собранием депутатов Печорского района указанные заявления были рассмотрены и принято решение об их направлении в Администрацию ГП "Печоры" для подготовки к рассмотрению Собранием депутатов района вопроса о внесении изменений в Правила (л.д. *** т. ***).

*** 2012 года Глава Печорского района обратился в администрацию ГП "Печоры" и Комиссию ГП "Печоры" по подготовке Правил с предложением о внесении изменений в графическую часть Правил по предлагаемому проекту (л.д. *** т. ***).

В силу ст. 1 ГрК РФ территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются наряду с другими принципами на принципах: обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности ( ст.2 ГрК РФ).

В соответствии со ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Статьей 30 ГрК РФ предусмотрено, что Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

2. Правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

3. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;

3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;

5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Маретина С.А. обратилась в суд с заявлением, в котором оспаривала внесенные решением Собрания депутатов ГП "Печоры" от 28.03.2013г. N7 и утвержденные решением Собрания депутатов Печорского района от 21.05.2013 N4 в Правила изменения, указывая на нарушение порядка внесения, предусмотренный самими Правилами.

Согласно ч. 1 ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могу быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 настоящего Кодекса.

На основании ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в п. 19 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Поскольку согласно ч. 3 ст. 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Исходя из указанной нормы, суд первой инстанции обоснованно проверил внесенные изменения в Правила землепользования и застройки МО "Печоры" не только исходя из доводов заявления, а также из требований Градостроительного кодекса РФ.

Так суд правильно указал, что порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки, предусмотрен ст. 33 ГрК РФ, и осуществляется в соответствии со статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:

1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;

2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

3. Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются:

1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения;

2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения;

3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения;

4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях;

5) физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

4. Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Исходя из положений ст. ст. 31 и 32 ГрК РФ подготовка проекта изменении в правила землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением порядка и сроков проведения работ по подготовке изменений правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта изменений в правила.

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет". Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

В сообщении о принятии решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки указываются: состав и порядок деятельности комиссии; порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта изменений в правила; порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта изменений в правила; иные вопросы организации работ.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта изменений в правила землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа.

По результатам указанной проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 ст.31 ГрК РФ, в комиссию на доработку.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания по проекту проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

Как уже было указано на территории МО "Печоры" действуют Правила землепользования и застройки, глава 6 которых регулирует порядок проведения публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, в т.ч. и внесение в них изменений.

В соответствии с данным порядком в сообщении о проведении публичных слушаний должно содержаться наименование организации, уполномоченной проводить слушание; указание заявителя, в связи с обращением которого назначено проведение публичного слушания; предмет рассмотрения на слушании; указание на местоположение объекта рассмотрения (зоны, квартала, земельного участка); дата, время и место проведения публичных слушаний; дата, время, адреса и условия предварительного ознакомления заинтересованных лиц с соответствующей информацией (демонстрационными и обосновывающими материалами); условия передачи заинтересованными лицами своих предложений к предстоящему слушанию).

При обсуждении на публичных слушаниях проекта изменений в Правила, для строительства или реконструкции объекта капитального строительства, не соответствующего действующим Правилам застройки, адресная рассылка информационного сообщения о проведении публичных слушаниях должна производиться не только в адрес представительного органа местного самоуправления, но и правообладателям земельных участков, имеющих общую границу с земельным участком, на котором планируется осуществить размещение или реконструкцию соответствующего объекта капитального строительства.

Правилами также установлены и сроки продолжительности работы экспозиции при внесении изменений в Правила, которые составляют 2 месяца, что не противоречит положениям п. 13 ст. 31 ГрК РФ, которыми установлены сроки продолжительности публичных слушаний не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

После завершения публичных слушаний по проекту комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в правила землепользования и застройки и представляет указанные изменения главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту изменений в правила землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта и обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Изменения в правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Вместе с тем, как было установлено судом первой инстанции указанный выше порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО "Печоры" был нарушен.

Суду были представлены только заявления заинтересованных лиц Пушкарева А.В. и Яковлева Ю.Н. о внесении изменений в Правила с решением Собрания депутатов Печорского района о направлении их на рассмотрение в Администрацию ГП "Печоры", сообщение Главы Печорского района о необходимости внесения изменений в существующие Правила, а также постановление Главы Администрации ГП "Печоры" о проведении публичных слушаний, которое не отвечает требованиям ст. 31 ГрК РФ и Правилам землепользования и застройки МО "Печоры".

Суду не представлены: решение о подготовке проекта изменений в Правила; доказательства публикации такого решения соответствующего требованиям п. 8 ст. 31 ГрК РФ в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также доказательств осуществления проверки проекта изменений, который подлежал направлению комиссией по его разработке в орган местного самоуправления в соответствии с п.д.9,10 ст. 31 ГрК РФ.

Постановление Главы Администрации городского поселения не соответствует как требованиям п.п.11,12, 13 ст. 31 ГрК РФ, так и порядку, установленному в Правилах землепользования и застройки, поскольку в постановлении, а соответственно, и в информационном сообщении, отсутствуют указание на местоположение объекта рассмотрения (зоны), условия предварительного ознакомления заинтересованных лиц с соответствующей информацией и условия, на которых эти лица вправе представить свои предложения по проекту.

Кроме того, срок проведения публичных слушаний, который в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и Правилами должен составлять не менее 2 месяцев, соблюден не был, т.к. из материалов дела следует, что постановление о проведении публичных слушаниях было принято 14 февраля 2013 года, а публичные слушания проведены 01 марта 2013 года.

Принимая во внимание изложенные выше нормы федерального закона, доводы апелляционной жалобы о том, что процедура проведения публичных слушаний нарушена не была, т.к. соответствует Положению публичных (общественных) слушаниях, утвержденных Собранием депутатов ГП "Печоры" 25.12.2008, не могут быть приняты во внимание.

Также в деле отсутствуют сведения об адресной рассылке извещения о проведении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила лицам, чьи земельные участки являются смежными с тем земельным массивом, в отношении которого планировалось внести изменения в Правила. Необходимость такого извещения обуславливалась тем, что спорная территория отнесена Правилами к зоне зеленых насаждений общего пользования, а планировалось изменить ее на зону жилой застройки, т.е. на зону, где будут размещаться объекты капитального строительства.

Экспозиция (демонстрация) для предварительного ознакомления населения ГП "Печоры" организована не была.

Исходя из вышеизложенного, вывод суда первой инстанции о нарушении порядка внесения и принятия изменений в Правила землепользования и застройки МО "Печоры", что служит основанием для признания этих изменений недействующими со дня принятия, является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы несостоятельными.

При принятии решения суд правильно применил нормы материального и процессуального права и принял законное и обоснованное решение.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Печорского районного суда от *** 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Пушкарева А.В. - без удовлетворения.

Председательствующий Е.П. Хряпина

Судьи М.М. Анашкина

О.А. Виноградова