Апелляционное определение СК по гражданским делам Ростовского областного суда от 24 октября 2013 г. по делу N 33-13656/2013

Судебная коллегия по гражданским делам

Ростовского областного суда в составе:

председательствующего судьи Порутчикова И.В.,

судей: Шикуля Е.В., Чайка Е.А.,

при секретаре Магакьян Е.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Порутчикова И.В. гражданское дело по апелляционной жалобе Азовской городской Думы на решение Азовского городского суда Ростовской области от 12 августа 2013 года,

УСТАНОВИЛА:

Азовский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением к Азовской городской Думе о признании недействующими положений пункта ... статьи ... , пункта ... статьи ... , пунктов ... , ... главы ... , пункта ... главы ... Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Азов", утвержденных решением Азовской городской Думы от ... г. N ...

Свои требования мотивировал тем, что в ходе осуществления надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления, выявлено несоответствие отдельных положений решения Азовской городской Думы пятого созыва от ... г. N ... "Об утверждении Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Азов" федеральному законодательству. Пунктом 1 Решения утверждены Правила благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Азов". Пункт ... статьи ... главы ... и пункт ... статьи ... главы ... Правил противоречат положениям п. 1 ст. 2, ст. 210 ГК РФ и ст. 71 Конституции РФ, поскольку данные правоотношения регулируются нормами гражданского законодательства, и возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанностей по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона, либо на основании договора. Федеральным законодательством обязанность обеспечить чистоту и порядок на территории городского округа возлагается на органы местного самоуправления, в ведении которых находятся вопросы благоустройства территории города. Пункты ... , ... Правил противоречат ч. 3 ст. 8 ФЗ от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", согласно которой к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Аналогичное положение закреплено пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 7 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Положения пункта ... Правил, по мнению прокурора, не соответствуют действующему федеральному законодательству, так как ограничение ответственности региональным административным законодательством, установленное пунктом ... Правил, является недопустимым. За совершение данных правонарушений и преступлений действующим законодательством предусмотрены и другие виды ответственности - уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная. В связи с чем, пункт ... Правил подлежит приведению в соответствие с действующим законодательством.

Решением Азовского городского суда Ростовской области от 12 августа 2013 года заявление прокурора удовлетворено частично. Суд постановил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 1 статьи ... , пункта ... статьи ... , пункты ... , ... главы ... Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Азов", утвержденных решением Азовской городской Думы от ... г. N ... В признании недействующим пункта ... главы ... Правил отказано.

В апелляционной жалобе представителем Азовской городской Думы ставится вопрос об отмене решения суда в части признания недействующими пункта ... статьи ... , пункта ... статьи ... пункты ... , ... главы ... Правил и принятии решения об отказе в удовлетворении требований прокурора в полном объеме. В обоснование доводов жалобы указывает, что оспариваемые пункты Правил благоустройства не входят в противоречие с перечисленными заявителем нормами права, поскольку в вопросы регулирования жилищных правоотношений не вторгаются положения Федерального закона N 131-ФЗ и не противоречат им. Оспариваемыми пунктами на соответствующих лиц возлагается обязанность по уборке не только прилегающих территорий, но и по уборке уличной, дворовой, внутриквартальной, мест общего пользования, жилых и общественных зданий и сооружений, очистку территории от бытового и естественного мусора, снега, скопления дождевых и талых вод, технических и технологических загрязнений, удаление обледенений, в связи с чем признание оспариваемых пунктов недействующими негативно повлияет на окружающую среду и экологическую безопасность в г. Азове. Кроме того, по мнению апеллянта, к полномочиям органов местного самоуправления относится только установление порядка сбора отходов на территориях муниципальных образований.

Судебная коллегия, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав лиц, явившихся в судебное заседание, проверив обжалуемое решение на предмет законности и обоснованности, приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Правильно определив юридически значимые обстоятельства по делу, а именно: соблюдена ли компетенция Думы при принятии оспариваемого нормативного акта, опубликован ли он в установленном порядке, нарушение принятым нормативным актом в оспариваемой части прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, противоречие принятого нормативного акта в оспариваемой части действующему законодательству более высокого уровня, суд принял необходимые меры для выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон и на основании надлежащей правовой оценки, добытых в ходе судебного разбирательства доказательств, постановил решение по делу.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Материалами настоящего дела установлено, что решением Азовской городской Думы пятого созыва от ... г. N ... приняты Правила благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Азов" (л.д. 10-16).

Согласно пункту ... статьи ... главы ... Правил юридические лица, предприниматели и граждане, имеющие в собственности, во владении, пользовании земельные участки, здания, сооружения, жилые дома, транспортные средства, а также должностные лица, ответственные за работу ремонтно-эксплуатационных служб, служб жилищно-коммунального хозяйства, деятельность которых связана со строительством, ремонтом, обслуживанием и использованием территорий, зданий, сооружений, инженерных сетей и коммуникаций, в процессе осуществления хозяйственной деятельности обязаны обеспечить регулярную уборку уличной, дворовой, внутриквартальной, прилегающей и других территорий, мест общего пользования, жилых и общественных зданий и сооружений, очистку территорий от бытового и естественного мусора, снега, скопления дождевых и талых вод, технических и технологических загрязнений, удаление обледенений в соответствии с требованиями настоящих Правил.

В соответствии с пунктом ... статьи ... главы ... Правил ответственность за организацию, производство уборочных работ и за уборку содержание дворовых, внутриквартальных и прилегающих территорий многоэтажной жилой застройки возлагается на товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и управляющие организации, собственников помещений в многоквартирном доме, осуществляющих непосредственное управление жилым домом.

Пунктами ... , ... Правил предусмотрено, что отходы, образовавшиеся в результате жизнедеятельности граждан или в результате производственной, хозяйственной деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, подлежат учету, сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению в местах, предназначенных для этих целей. Сбор, использование, обезвреживание, транспортировка и размещение отходов возлагаются на производителя отходов.

Рассматривая дело и удовлетворяя требования прокурора в части признания недействующими пункта ... статьи ... главы ... , пункта ... статьи ... главы ... , пунктов ... , ... Правил, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что возложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание земельных участков и других объектов, обязанности по содержанию территории общего пользования, прилегающей к их имуществу, но не находящейся в их собственности, владении либо пользовании, является незаконным и может быть осуществлено только на основании федерального закона или договора в силу положений статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.

Частью 3 ст. 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).

В соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

По смыслу названной нормы по общему правилу именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов. Бремя содержания имущества может быть возложено на другое лицо только в силу закона или согласно договору.

В соответствии с пунктом 25 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

Таким образом, в данном случае указанная обязанность возложена на уровне местного самоуправления.

Мероприятия, перечисленные в оспариваемых прокурором положениях пункта ... статьи ... главы ... , пункта ... статьи ... главы ... , пунктов ... , ... Правил благоустройства, обязывают юридических лиц, предпринимателей и граждан, обеспечить содержание, постоянную, качественную очистку и уборку, благоустройство прилегающих и других территорий мест общего пользования, при этом ответственность за ежедневную уборку прилегающей территории к домам индивидуальной жилой застройки возлагается на товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и управляющие организации, собственников помещений в многоквартирном доме, осуществляющих непосредственное управление жилым домом. Характер перечисленных работ предполагает несение материальных затрат на их выполнение.

Установив, что вышеуказанные положения Правил благоустройства обязывают неограниченный круг лиц во внедоговорном порядке содержать и убирать имущество, являющееся муниципальной собственностью, а не собственностью таких лиц, суд первой инстанции обоснованно признал их недействующими.

При этом, судебная коллегия также учитывает, что постоянное выполнение вышеуказанных обязанностей влечет за собой материальные затраты на содержание прилегающей территории и угрозу привлечения к административной ответственности согласно пункту ... Правил благоустройства.

Пунктом ... Правил установлено, что юридические, должностные лица и граждане, виновные в нарушении настоящих Правил, несут административную ответственность в соответствии с Областным законом Ростовской области "Об административных правонарушениях" от 25.10.2002 N 273-3C.

Судебная коллегия находит правильным отказ суда в удовлетворении требований прокурора в части признания недействующим пункта ... Правил, поскольку данный пункт отвечает общеправовым критериям ответственности за совершение административного правонарушения, установленным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и не нарушает иные требования, установленные действующим федеральным законодательством.

Доводы апелляционной жалобы в отношении понятий прилегающих территорий, содержащихся в Правилах благоустройства и иных подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации, в данном случае не могут являться основанием для отмены решения суда, поскольку прилегающая территория является территорией общего пользования. Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Таким образом, расположенные на территории городского округа территории общего пользования находятся в муниципальной собственности, следовательно, их уборка и содержание должны осуществляться органами местного самоуправления, в том числе на основании муниципального контракта с использованием средств, предусмотренных на эти цели бюджетом муниципального образования, что согласуется с положениями пункта 24 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющего вопросы местного значения городского округа.

Кроме того, в Правилах благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Азов", утвержденных решением Азовской городской Думы от ... г. N ... , не конкретизированы границы прилегающих территорий, в связи с чем можно сделать вывод о возможности неограниченного применения оспариваемых пунктов Правил, что может повлечь нарушение прав неопределенного круга лиц, которым необходимо будет за свой счет осуществлять содержание и уборку территорий, то есть имущества, принадлежащего другому лицу.

При этом судебная коллегия отмечает, что принятое судом решение не исключает возможности возложения такой обязанности на физических и юридических лиц в случае наличия заключенных договоров между такими лицами и органом местного самоуправления, содержащих соответствующие условия.

Ссылки в апелляционной жалобе на Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 N 613 правильность выводов суда первой инстанции не опровергают, поскольку Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований указывают органам местного самоуправления учитывать требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного, жилищного.

Кроме того, Приказ не является законом, определяющим несение дополнительного бремени содержания физическими и юридическими лицами имущества, не принадлежащего им на праве собственности или ином вещном праве, которым в силу положений пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации является настоящий Кодекс и принятые в соответствии с ними иные федеральные законы, регулирующие отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса.

Апелляционная жалоба не содержит указаний о допущенных судом нарушениях норм процессуального права, являющихся основанием для отмены решения суда, и судебной коллегией такие основания установлены не были.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что вывод суда о признании недействующими пунктов Правил, являвшихся в рассмотренном деле предметом проверки на соответствие федеральному закону, является правильным.

Доводы апелляционной жалобы направлены на иное толкование оспариваемых положений нормативного правового акта и норм действующего федерального законодательства, по существу сводятся к доводам, которые уже были предметом рассмотрения суда первой инстанции и им дана правовая оценка, поэтому они не могут служить основанием к отмене постановленного по делу решения. Сама по себе иная оценка апеллянтом действующего законодательства не может служить основанием к отмене правильного по существу решения.

Выводы суда мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам, требованиям закона и доводами апелляционной жалобы не опровергаются.

Поскольку судом правильно применены нормы материального права и не допущено нарушений норм процессуального права, выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, у суда апелляционной инстанции отсутствуют правовые основания для отмены судебного акта.

Руководствуясь ст.ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Азовского суда Ростовской области от 12.08.2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Азовской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: