Апелляционное определение СК по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 29 октября 2013 г. по делу N 33-5572/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Ставропольского краевого суда в составе:

председательствующего Задорневой Н. П.,

судей Турлаева В. Н., Киселева Г. В.,

с участием секретаря судебного заседания Фатневой Т. Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе администрации города-курорта Железноводска, поданной полномочным представителем Осинцевой Е. Л., и апелляционной жалобе ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н", поданной полномочным представителем Бутенко Н. Ю.,

на решение Железноводского городского суда Ставропольского края от 10 июля 2013 года

по заявлению прокурора г. Железноводска в интересах неопределенного круга лиц о признании разрешения администрации г. Железноводска на строительство N ... от 29 октября 2012 года незаконным,

заслушав доклад судьи Турлаева В. Н.,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Железноводска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании незаконным выданного администрацией г. Железноводска 29.10.2012 года ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" разрешения N ... на строительство комплекса мини-пансионатов по ул. ... в г. Железноводске и возложении на администрацию г. Железноводска обязанности устранить допущенные нарушения закона путем отмены указанного разрешения на строительство.

В обоснование своих требований прокурор сослался на то, что по результатам проведенной проверки деятельности администрации г. Железноводска выявлены нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях в особо охраняемом эколого-курортном регионе КМВ, в частности, выявлено, что 29.10.2012 года главой г. Железноводска ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" выдано разрешение N ... на строительство комплекса мини-пансионатов на предоставленном земельном участке площадью 3600 кв. м. по ул. ... в г. Железноводске. Между тем, указанный земельный участок входит во вторую зону округа санитарной охраны курорта федерального значения, которым является г. Железноводск, и где действующим законодательством установлен запрет размещения объектов, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, проведения работ, загрязняющих окружающую среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов. Кроме того, вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство в администрацию г. Железноводска одновременно не поступало обязательное в силу п. 4 ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ и п. 7.1 ст. 11 ФЗ от 23.11.1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" положительное заключение государственной экологической экспертизы по проектной документации спорного объекта строительства на землях курорта федерального значения. Строительство спорного комплекса мини-пансионатов на земельном участке, находящемся в границах второй зоны санитарной охраны курорта федерального значения - г. Железноводска в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, то есть без установления соответствия документов, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, может оказать негативное воздействие на состояние окружающей среды особо охраняемой природной территории - города-курорта федерального значения, нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, защиту ее от негативного воздействия и на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности.

Обжалуемым решением Железноводского городского суда от 10 июля 2013 года заявленные прокурором г. Железноводска требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе полномочный представитель администрации г. Железноводска Осинцева Е. Л., выражая свое несогласие с указанным решением суда, просит его отменить и принять по делу новое решение, ссылаясь на то, что при разрешении спора суд не учел, что предоставление застройщиком заключения государственной экологической экспертизы при получении разрешения на строительство в данном случае не является обязательным, поскольку строительство осуществляется на земельном участке, отнесенном к категории земель населенных пунктов. Доказательств тому, что компетентными органами приняты акты, относящие спорный земельный участок по ул. ... г. Железноводска к особо охраняемым землям, либо включающие этот земельный участок в кадастр, как особо охраняемую природную территорию, суду не представлено. Также суд не дал оценки тому, что первичное разрешение N ... , выданное 11.07.2007 года ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" на строительство спорного комплекса мини-пансионатов, продлевалось до 26.12.2009 года и до 11.04.2011 года. Оспариваемое разрешение на строительство N ... от 29.10.2012 года выдано в порядке продления ранее выданного указанного разрешения на строительство, то есть предметом строительства, на которое выдавались разрешения, является один и тот же объект, в связи с чем трехмесячный срок обжалования решения органа местного самоуправления следует исчислять с даты выдачи первоначального разрешения, то есть с 11.07.2007 года. Этот срок истек. Суд первой инстанции не принял во внимание, что проектная документация объектов, строительство которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, как объект государственной экологической экспертизы федерального уровня, введен в действие ФЗ от 16.05.2008 года N 75-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "Об экологической экспертизе" и ст. ст. 49, 54 Градостроительного кодекса РФ", тогда как первичное разрешение на строительство спорного объекта выдано 11.07.2007 года, то есть до принятия указанного ФЗ. Соответственно, требования о проведении обязательной государственной экологической экспертизы на спорный объект не распространяются.

В апелляционной жалобе полномочный представитель ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" Бутенко Н. Ю. также просит состоявшееся по делу решение отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора г. Железноводска. Сослалась на ошибочный вывод суда о том, что на момент выдачи первичного разрешения на строительство N ... от 11.07.2007 года государственная экологическая экспертиза спорного объекта не проводилась. Суд не учел, что Кавминводским межрайонным отделом ГУПР по СК организована и проведена государственная экологическая экспертиза материалов рабочего проекта "Мини-пансионатов по ул. ... в г. Железноводске", согласно заключению которой N 1491 от 15.09.2003 года прогнозируемый уровень воздействия на окружающую природную среду является допустимым, материалы рабочего проекта ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" могут быть одобрены и рекомендованы к реализации. Кроме того, в положительном заключении негосударственной экспертизы N ... от 08.08.2012 года по спорному объекту также указано, что представленный в проектной документации уровень воздействия на окружающую среду с учетом намеченных природоохранных мероприятий является допустимым.

Возражений относительно доводов обеих апелляционных жалоб не поступило.

Исследовав материалы гражданского дела, изучив и обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, выслушав представителя заинтересованного лица ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" Митяева А. М., поддержавшего доводы апелляционной жалобы общества и просившего их удовлетворить, прокурора Ледовскую Н. В., возражавшую против удовлетворения апелляционных жалоб и просившую состоявшееся по делу решение оставить без изменений, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения в пределах доводов апелляционных жалоб, судебная коллегия считает, что оснований для его отмены не имеется.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, первичное разрешение N ... на строительство 1-ой очереди мини-пасионатов по ул. ... в г. Железноводске было выдано ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" 11.07.2007 года сроком до 01.02.2009 года. Впоследствии действие указанного разрешения на строительство продлевалось до 26.12.2009 года и до 11.04.2011 года (л. д. 22).

29.10.2012 года главой города-курорта Железноводска ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" выдано новое разрешение N ... на строительство комплекса мини-пансионатов (блоков А, Б, В, Г, Д, Е, Ж, И) на земельном участке площадью 3600 кв. м. по ул. ... г. Железноводска (л. д. 7).

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно установил юридически значимые обстоятельства по делу и, исследовав в совокупности по правилам ст. 67 ГПК РФ все представленные сторонами доказательства, руководствуясь ст. ст. 8, 49, 51 Градостроительного кодекса РФ, ст. ст. 94-96 Земельного кодекса РФ, положениями ФЗ от 23.11.1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", ФЗ от 23.02.1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", пришел к правильному выводу о наличии законных оснований для удовлетворения заявленных прокурором требований.

Так, в соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с ч. ч. 4-6 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления (ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ).

При этом в силу п. 4 ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ к такому заявлению застройщиком должно быть приложено положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных ч. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, то есть при строительстве объектов на землях особо охраняемых природных территорий.

В соответствии с п. 7.1 ст. 11 ФЗ от 23.11.1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является, в том числе, проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Согласно п. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство, в том числе, при отсутствии документов, предусмотренных ч. ч. 7, 9 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

Земли курортов отнесены к особо охраняемым природным территориям, при этом полномочиями по определению их границ и режимов наделено Правительство РФ (п. п. 3, 4 ст. 94 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 16 ФЗ от 23.02.1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах").

В соответствии с постановлениями Правительства РФ N 462 от 06.07.1992 года "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе РФ - Кавказских Минеральных Водах" и N 14 от 17.01.2006 года "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах" курорт Железноводск признан курортом федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены Постановлением Совета Министров РСФСР N 300 от 09.07.1985 года "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае".

В силу п. 5 ст. 31 ФЗ от 14.03.1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и ст. 1 ФЗ от 23.02.1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" курорты относятся к особо охраняемым природным территориям.

Из кадастровой выписки N ... от 27.05.2013 года о земельном участке площадью 3600 кв. м. по ул. ... г. Железноводска с кадастровым номером ... (л. д. 8-11), указанный земельный участок входит во вторую зону округа санитарной охраны г. Железноводска (зона ограничений).

То обстоятельство, что в соответствии с указанной кадастровой выпиской земельный участок отнесен и к числу земель населенных пунктов, не исключает его принадлежности к особо охраняемым природным территориям, в связи с чем, приведенный в апелляционной жалобе администрации г. Железноводска довод об отнесении спорного участка к землям населенных пунктов сам по себе не является основанием для отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований и, соответственно, для отмены состоявшегося по делу решения.

При таких данных, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что проектная документация объекта капитального строительства - комплекса мини-пансионатов по ул. ... г. Железноводска подлежала государственной экологической экспертизе, а положительное заключение такой экспертизы должно было быть приложено к заявлению о выдаче разрешения на строительство.

Как усматривается из ответа администрации г. Железноводска, для получения разрешения N ... от 29.10.2012 года на строительство комплекса мини-пансионатов по ул. ... г. Железноводска застройщиком ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" вместе с заявлением положительное заключение государственной экологической экспертизы не представлялось.

Доводы апелляционной жалобы ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" о том, что на момент выдачи первичного разрешения на строительство N ... от 11.07.2007 года Кавминводским межрайонным отделом ГУПР по СК организована и проведена государственная экологическая экспертиза материалов рабочего проекта "Мини-пансионатов по ул. ... в г. Железноводске", согласно заключению которой N ... от 15.09.2003 года прогнозируемый уровень воздействия на окружающую природную среду является допустимым, материалы рабочего проекта ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" могут быть одобрены и рекомендованы к реализации, в данном случае правового значения не имеют, поскольку оспариваемое разрешение на строительство N ... от 29.10.2012 года является самостоятельным документом, а не, как ошибочно полагает застройщик, документом, принятым в порядке продления ранее выданного разрешения на строительство N ... от 11.07.2007 года. Никаких указаний на это разрешение на строительство N ... от 29.10.2012 года не содержит.

Более того, в письме Кавминводского межрайонного отдела ГУПР по СК N ... от 15.09.2003 года, на которое ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" ссылается в совей жалобе, указано, что срок действия заключения по материалам рабочего проекта мини-пансионатов по ул. ... г. Железноводска установлен до окончания строительства, но не более 5 лет.

На момент же выдачи администрацией г. Железноводска ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" разрешения на строительство N ... от 29.10.2012 года срок действия указанного заключения истек, еще в сентябре 2008 года.

Помимо прочего, судебная коллегия обращает внимание на то обстоятельство, что в первичном разрешении на строительство N ... от 11.07.2007 года, для получения которого, как утверждает представитель ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н", в 2003 году была проведена государственная экологическая экспертиза материалов рабочего проекта "Мини-пансионатов" в г. Железноводске по ул. ... , площадь застройки указана 1630, 4 кв. м., общая площадь 5854, 8 кв. м. и строительный объем - 19235 куб. м.

Согласно же оспариваемому разрешению на строительство N ... от 29.10.2012 года общая площадь комплекса мини-пансионатов составляет 8222, 4 кв. м., строительный объем - 30056, 1 куб. м., что значительно больше, нежели было заявлено при выдаче разрешения на строительство N ... от 11.07.2007 года. При этом сам представитель ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" Митяев А. М. в судебном заседании судебной коллегии не отрицал того, что в 2007 году в рабочий проект были внесены изменения по строительству спорного объекта и, соответственно, предметом исследования при проведении государственной экологической экспертизы в 2003 году не являлись.

Ссылки ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" в жалобе на положительное заключение негосударственной экспертизы N ... от 08.08.2012 года по спорному объекту, в соответствии с которой представленный в проектной документации уровень воздействия на окружающую среду с учетом намеченных природоохранных мероприятий является допустимым, также не могут быть приняты во внимание судебной коллегией и не являются основанием для отмены судебного решения.

В соответствии с постановлением Правительства РФ N 698 от 11.06.1996 года "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" государственная экологическая экспертиза осуществляется Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его территориальными органами.

В силу п. п. 23, 24 указанного выше постановления Правительства РФ N 698 от 11.06.1996 года государственная экологическая экспертиза считается завершенной после утверждения приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его территориального органа заключения, подготовленного экспертной комиссией, которое приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы со дня его утверждения.

Согласно ч. 1 ст. 18 ФЗ от 23.11.1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов РФ.

При таких обстоятельствах, исследование воздействия на окружающую среду в рамках государственной экспертизы проектной документации, выполненное негосударственным учреждением, не может являться государственной экологической экспертизой проектной документации спорного объекта капитального строительства, обязательное наличие которой при получении разрешения на строительство прямо указано в законе. В законе также не содержится указаний на альтернативный вариант предоставления застройщиком положительного заключения какого-либо одного вида государственной экспертизы проектной документации в случае осуществления строительства на землях особо охраняемых природных территорий, либо предоставления только положительного заключения государственной экспертизы проектной документации при условии наличия в таком заключении раздела о воздействии на окружающую среду.

Таким образом, разрешение на строительство N ... от 29.10.2012 года, оформленное администрацией города-курорта Железноводска в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, выдано без законных на то оснований.

Несостоятельными судебная коллегия находит и доводы апелляционной жалобы администрации г. Железноводска о том, что разрешение на строительство спорного объекта выдано ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" 11.07.2007 года, то есть до введения в действие ФЗ от 16.05.2008 года N 75-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "Об экологической экспертизе" и ст. ст. 49, 54 Градостроительного кодекса РФ", в связи с чем, требования о проведении обязательной государственной экологической экспертизы на спорный объект не распространяются.

Как указано выше, оспариваемое разрешение на строительство N ... от 29.10.2012 года является самостоятельным документом, а не, документом, принятым в порядке продления ранее выданного разрешения на строительство N ... от 11.07.2007 года. Никаких указаний на это разрешение на строительство N ... от 29.10.2012 года не содержит.

Соответственно, при разрешении спора суд первой инстанции правомерно применил к возникшим правоотношениям требования ст. ст. 49, 51 Градостроительного кодекса РФ и ФЗ от 23.11.1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", с учетом внесенных ФЗ от 16.05.2008 года N 75-ФЗ изменений, и исходил из необходимости обязательного приложения к заявлению о выдаче разрешения на строительство положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объекта, строительство которого предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, что в данном случае застройщиком не выполнено.

Также, удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции обоснованно учел, что в силу ст. 3 ФЗ от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" любая хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется на основе принципов презумпции экологической опасности соответствующей деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Кроме того, право на благоприятную окружающую среду гарантировано ст. 42 Конституции РФ каждому гражданину РФ.

Несоблюдение администрацией г. Железноводска требований природоохранного законодательства при выдаче оспариваемого разрешения на строительство нарушает права, свободы и законные интересы граждан по обеспечению экологической безопасности их жизни, здоровья и среды обитания.

Что касается доводов апелляционной жалобы администрации г. Железноводска о пропуске установленного законом 3-месячного срока для оспаривания решения органа местного самоуправления о выдаче разрешения на строительство, то судебная коллегия их отклоняет за необоснованностью.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решения, действие (бездействие) органа местного самоуправления, должностного лица, если считают, что нарушены их права и свободы.

К решениям, действиям (бездействию) органов местного самоуправления, должностных лиц, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности (ст. 255 ГПК РФ).

В силу ст. 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

О нарушении закона, допущенном при принятии решения о выдаче ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" оспариваемого разрешения на строительство N ... от 29.10.2012 года, сотрудникам прокуратуры г. Железноводска стало известно из ответа Управления архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Железноводска N 7-12-2013 от 16.05.2013 года (л. д. 33). С заявлением об оспаривании данного разрешения заместитель прокурора г. Железноводска, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в соответствии со ст. 45 ГПК РФ, обратился в суд 10.06.2013 года, то есть в установленный законом срок.

В нарушение ст. 56 ГПК РФ бесспорных доказательств тому, что оспариваемое разрешение на строительство ранее поступало в органы прокуратуры и, соответственно, являлось предметом прокурорской проверки, ни суду первой инстанции, ни судебной коллегии не представлено. Функции по сплошной проверке ненормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления на органы прокуратуры действующим законодательством не возложены.

По изложенным выше основаниям, доводы апелляционной жалобы администрации г. Железноводска о пропуске прокурором установленного ст. 256 ГПК РФ трехмесячного срока обращения в суд и необходимостью исчисления этого срока с момента выдачи первоначального разрешения на строительство спорного объекта N ... от 11.07.2007 года, подлежат отклонению.

Учитывая все обстоятельства дела в их совокупности, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции полно и правильно установил обстоятельства дела, не допустил нарушений норм процессуального и материального закона. Выводы суда являются исчерпывающими, обоснованы ссылками на правовые нормы, подтверждены анализом представленных доказательств.

Доводы апелляционных жалоб выводов суда не опровергают, не содержат обстоятельств, нуждающихся в дополнительной проверке, и основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права, в связи с чем являются несостоятельными.

С учетом изложенного, постановленное по делу решение является законным и обоснованным и правовых оснований для его отмены по доводам апелляционных жалоб судебной коллегией не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 327-1, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Железноводского городского суда Ставропольского края от 10 июля 2013 года оставить без изменений, апелляционную жалобу администрации г. Железноводска и апелляционную жалобу ЗАО Строительное объединение "Аксон-Н" - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи