Апелляционное определение СК по административным делам Ставропольского краевого суда от 11 июня 2013 г. по делу N 33А-442/2013

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда

в составе председательствующего Чернышовой Н.И.

судей Строчкиной Е.А., Шеховцовой Э.А.

при секретаре судебного заседания Шевцовой Т.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании 11 июня 2013 года

дело по апелляционной жалобе представителя директора ООО КПФ " ... " А.

на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края

от 25 января 2013 года

по делу по иску прокурора г. Пятигорска в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации г. Пятигорска и обществу с ограниченной ответственностью коммерческо-производственная фирма " ... " о признании действий должностных лиц администрации г. Пятигорска незаконными и признании недействительным разрешения на строительство объекта капитального строительства,

заслушав доклад судьи Шеховцовой Э.А.

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Пятигорска обратился в суд с иском, указав, что проверкой установлено, что постановлением главы г. Пятигорска Ставропольского края от " ... " ООО КПФ " ... " выдано разрешение на строительство склада на предоставленном земельное участке по " ... ", которое, как противоречащее нормам действующего законодательства Российской Федерации, 01 октября 2012 года опротестовано. Протест администрацией г. Пятигорска рассмотрен и отклонен.

Действия должностных лиц администрации г. Пятигорска по принятию постановления " ... " считает незаконными, а указанное постановление подлежащим отмене.

Постановлением Правительства Российской Федерации января 2006 года город Пятигорск признан курортом федерального значения.

В ходе проверки, проведенной прокуратурой города в сентябре-октябре 2012 года, установлено, что заключение государственной экологической экспертизы застройщиком - ООО КПФ " ... " в администрацию города не предоставлялось.

По сведениям Управления Федеральной службы по надзору в сфере (природопользования (Росприроднадзор) по СК (письмо от 08 ноября 2012 года N04-19/3745), поступившим в прокуратуру города 14 ноября 2012 года, государственная экологическая экспертиза по проектной документации объекта капитального строительства "Склад на земельном участке по " ... " г. Пятигорске" не проводилась, в реестрах заключений государственной экологической экспертизы за 2006-2008 гг., за 2008-29 сентября 2010 гг., переданных Управлением Ростехнадзора по Ставропольскому краю, отсутствуют.

Выдача органом местного самоуправления -администрацией города-курорта федерального значения Пятигорска разрешения на строительство указанного объекта в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, предоставление которой в силу ч. 6 ст. 49, п. 4 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ застройщиком обязательно, и проведение которой необходимо в соответствии с п.п. 7.1 ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", противоречит требованиям названных норм закона.

Прокурор г. Пятигорска просил признать незаконными действия должностных лиц администрации г. Пятигорска, выразившихся в выдаче ООО ПКФ " ... " разрешения на строительство объекта капитального строительства - склада по " ... ".

Решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 25 января 2013 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе директор ООО КПФ " ... " А. указывает, что решение суда является незаконным и необоснованным, просит решение суда первой инстанции отменить, вынести по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

На апелляционную жалобу поступили возражения прокуратуры г. Пятигорска, в которых указывается на законность постановленного по делу решения суда и необоснованность доводов жалобы.

Администрация города Пятигорска, ООО КПФ " ... ", управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Роспотребнодзор) по СК, министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды СК в заседание судебной коллегии не явились, будучи извещенными о месте и времени рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, что подтверждается соответствующими почтовыми уведомлением о вручении извещения.

Судебная коллегия находит возможным рассмотреть жалобу в порядке, предусмотренном статьями 167, 327 ГПК РФ, в отсутствие не явившихся лиц.

В соответствии с ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

В связи с этим, решение проверено судебной коллегией по доводам апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав прокурора Левушкину Е.В., полагавшую, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным, а потому подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Судом первой инстанции установлено, что постановлением главы г.Пятигорска Ставропольского края от " ... " ООО КПФ " ... " выдано разрешение " ... " на строительство склада на предоставленном земельном участке по " ... ", г. Пятигорска.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 94, ч. 1 ст. 95 ЗК РФ, п. "ж" ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" к числу земель особо охраняемых природных территорий отнесены земли лечебно - оздоровительных местностей и курортов. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством Российской Федерации на основании федеральных законов (ч. 3 ст. 94 ЗК РФ). Земли особо охраняемых природных территорий используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных ЗК РФ. федеральными законами (ч. 6 ст. 94 ЗК РФ).

В целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий (ч. 4 ст. 95 ЗК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 96 ЗК РФ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 96 ЗК РФ). Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях (ч. 3 ст. 96 ЗК РФ).

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах", курорты и их земли являются особо охраняемыми природными территориями. На курортах федерального значения Правительством Российской Федерации устанавливаются границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, в которых может быть выделено до трех зон.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 14 от 17 января 2006 года "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах", город Пятигорск признан курортом федерального значения.

Согласно п. 1 названного Постановления границы зон и режим округа горно-санитарной охраны курорта Пятигорска определены Постановлением Совета Министров РСФСР от 09 июля 1985 года N 300 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае".

В соответствии с п. 13 Постановления Правительства РФ от 07 декабря 1996 года N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горносанитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов.

Подпункт 7.1 ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" определяет, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, к которым относится территория города -курорта Пятигорска. В связи с этим проектная документация объектов строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях курорта федерального значения Пятигорска, подлежит государственной экологической экспертизе.

В соответствии с ч. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган. Для принятия решения о выдаче разрешения на строительство необходимо, в том числе, и положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий (п. 4 ч. 7 ст. 51ГрКРФ).

Частью 6 ст. 49 ГрК РФ установлена необходимость проведения экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ одним из основных принципов экологической экспертизы является принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.

Статьей 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области экологической экспертизы на соответствующей территории отнесена организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

В соответствии с п. 1.2 решения Думы города Пятигорска Ставропольского края от 25 мая 2005 года N 79-42 ГД "Об утверждении положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании городе-курорте Пятигорске" с учетом изменений и дополнений, внесенных решением думы г. Пятигорска Ставропольского края от 30 марта 2012 года N 18-15 РД "О внесении изменений в решение Думы города Пятигорска "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании городе-курорте Пятигорске", общественные обсуждения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, проводятся в соответствии с данным Положением, если иное не установлено федеральными законами.

В целях реализации Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ в части установления единых правил организации и проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации и определения основных положений проведения оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, приказом Госкомэкологии РФ 16 мая 2000 года N 372 утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее - Положение).

Общественные обсуждения - комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия в соответствии с данным Положением и иными нормативными документами, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия (п. 1.1 Положения).

В соответствии с разделом IV Положения участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика и в соответствии с российским законодательством.

Информация о сроках и месте доступности предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду, о дате и месте проведения общественных слушаний, других форм общественного участия публикуется в средствах массовой информации, указанных в п. 3.1.1, не позднее чем за 30 дней до окончания проведения общественных обсуждений (проведения общественных слушаний).

Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально.

Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Общественные (публичные) слушания по выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства администрацией г. Пятигорска не проводились, поскольку должностные лица администрации г. Пятигорска руководствуются в своей работе разъяснением Министерства регионального развития Российской Федерации (от 09 июля 2008 года N 16506-СК/08) и Комитета по строительству и земельным отношениям при Государственной Думе Российской Федерации (письмо от 27 июня 2008 года N 3,31-29/294), так как " ... требования Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" не распространяются на объекты, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях населенных пунктов".

Согласно ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности.

Оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Вышеуказанным Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, разработанным во исполнение Федерального закона N 174-ФЗ регламентируется процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы.

При проведении оценки воздействия на окружающую среду необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности). Проведение оценки воздействия на окружающую среду обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, до ее представления на государственную экологическую экспертизу (принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы).

Подпунктом "и" п. 9 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 марта 2007 года N 145, установлено, что к полномочиям государственного учреждения, подведомственного Министерству регионального развития Российской Федерации, относится организация и проведение государственной экспертизы в отношении проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, подготовленных для следующих видов объектов капитального строительства - объекты, строительство или реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (пп. "и" введен Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2012 года N 270).

Судом первой инстанции установлено, что заключение государственной экологической экспертизы застройщиком - ООО КПФ " ... " в администрацию города не предоставлялось.

По сведениям Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по СК (письмо от 08 ноября 2012 года N04-19/3745), поступившим в прокуратуру города 14 ноября 2012 года, государственная экологическая экспертиза по проектной документации объекта капитального строительства "Склад на земельном участке по " ... " г. Пятигорске" не проводилась, в реестрах заключений государственной экологической экспертизы за 2006-2008 гг., за 2008-29 сентября 2010 гг., переданных Управлением Ростехнадзора по Ставропольскому краю, отсутствуют.

В связи с чем суд первой инстанции правильно и обоснованно пришел к выводу о том, что выдача органом местного самоуправления -администрацией города - курорта федерального значения Пятигорска разрешения на строительство указанного объекта в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, предоставление которой в силу ч. 6 ст. 49, п. 4 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ застройщиком обязательно, и проведение которой необходимо в соответствии с п.п. 7.1 ст. И Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", противоречит требованиям приведенных норм законодательства.

При изложенных обстоятельствах, установленных судом первой инстанции, действия должностных лиц администрации г. Пятигорска, выразившихся в выдаче ООО ПКФ " ... " разрешения " ... " на строительство объекта капитального строительства - склада по " ... ", г. Пятигорска постановлением главы г. Пятигорска от " ... ", в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, являются незаконными.

Выводы суда являются исчерпывающими, обоснованы ссылками на правовые нормы, подтверждены анализом представленных доказательств.

Таким образом, следует признать постановленное по делу решение законным и обоснованным. Являясь законным, оно подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 328, ст. 330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 25 января 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: