Апелляционное определение СК по гражданским делам Курганского областного суда от 25 апреля 2013 г. по делу N 33-1181/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Курганского областного суда в составе:

судьи-председательствующего Тимофеевой С.В.,

судей Шарыповой Н.В., Богдановой О.Н.,

при секретаре судебного заседания Чиж Т.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Кургане 25 апреля 2013 года гражданское дело по заявлению Носковой , Кузина , Нестерова , Нестерова о признании незаконным отказа в выделении земельных участков,

по апелляционной жалобе Носковой И.Б., Кузина А.В., Нестерова А.В., Нестерова Е.В. на решение Курганского городского суда Курганской области от 13 февраля 2013 года, которым постановлено:

заявление Носковой , Кузина , Нестерова , Нестерова о признании незаконным отказа в выделении каждому из заявителей земельных участков площадью не менее кв.м. в кадастровом квартале в районе земельных участков с кадастровыми номерами и оставить без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи областного суда Шарыповой Н.В. об обстоятельствах дела, пояснения заявителя Носковой И.Б., действующая по доверенностям от заявителей Кузина А.В., Нестерова Е.В., Нестерова А.В., настаивавшей на доводах апелляционной жалобы, возражения против доводов жалобы представителя заинтересованных лиц Администрации города Кургана и Департамента развития городского хозяйства по доверенностям Широченко О.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Носкова И.Б., Кузин А.В., Нестеров А.В., Нестеров Е.В. обратились в суд с заявлением о признании незаконным отказа Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана (далее - Департамент) в предоставлении им земельных участков общей площадью не менее кв.м. путем не выставления их на торги (аукцион); о возложении обязанности на Департамент сформировать четыре земельных участка каждый площадью не менее кв.м. и выставить их на торги.

Впоследствии, не изменяя оснований предъявленного заявления, изменили требования, в которых просили суд признать незаконным отказ Департамента в предоставлении им земельных участков, расположенных в кадастровом квартале в районе земельных участков с кадастровыми номерами и , общей площадью не менее кв. м. (не менее кв.м. каждому из заявителей) путем выставления этих участков на торги (аукцион).

Требования основаны на том, что заявители обратились в Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана по вопросу предоставления им четырех земельных участков в районе поселка для строительства индивидуальных жилых домов. Данные земельные участки свободны от прав третьих лиц, а следовательно могли быть сформированы по заявке граждан и выставлены на торги в порядке ст. 30.1 Земельного кодекса РФ.

Указывали, что согласно Градостроительного плана города Кургана, утвержденного Решением Курганской городской Думы от , данные участки попадают в зону индивидуальной жилой застройки (Ж1), а следовательно могут быть выделены в перспективе для строительства жилья.

письмом за N Департамент отказал в рассмотрении вопроса по формированию земельных участков и выставления их на торги, тем самым нарушив права граждан на выделение земельных участков под индивидуальную жилую постройку.

Заявитель Носкова И.Б., действующая также по доверенностям от заявителей Кузина А.В., Нестерова Е.В., Нестерова А.В., в судебном заседании поддержала заявленные требования, указывая, что ссылка Департамента на Правила землепользования и застройки несостоятельна, поскольку они не соответствуют Градостроительному плану города Кургана, принятому после утверждения данных Правил.

В судебном заседании представитель заинтересованных лиц Администрации города Кургана, Департамента развития городского хозяйства по доверенностям Широченко О.В. с заявленными требованиями не согласилась, пояснив, что Генеральный план предполагает планирование застройки до года, а в настоящее время Правилами землепользования и застройки спорный земельный участок отнесен к зоне городских лесов.

Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица представитель Комитета архитектуры и градостроительства Администрации города Кургана в суд первой инстанции не явился, о дне слушания дела извещен надлежащим образом, о причинах неявки суд не уведомил.

Судом постановлено вышеприведенное решение, с которым не согласились заявители.

В апелляционной жалобе Носкова И.Б., Кузин А.В., Нестеров А.В., Нестеров Е.В. просят решение суда отменить и вынести по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы указывают, что в адрес суда были представлены документы, в том числе Генеральный план города Кургана, утвержденный Решением Курганской городской Думы от , по которому спорные земельные участки находятся в зоне, предназначенной для жилищного строительства. Полагают, что судом необоснованно отклонен данный довод.

Со ссылкой на ст. 18, 23 ГрК РФ считают, что генеральный план города является документом территориального планирования, которым установлены функциональные зоны, а именно, определены границы территорий и их функциональное назначение.

Генеральный план города Кургана определяет основные направления градостроительной деятельности на его территории и является основным юридическим документом, определяющим в интересах населения условия проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия. При этом, на основе решений генерального плана администрацией города формируется база правовой и проектной документации, обеспечивающей разработку и осуществление градостроительных программ во всех сферах городского хозяйства и строительства, а также градостроительный кадастр (проект градостроительного зонирования территории города с определением регламентов ее использования) и система правовых актов: правила застройки, правила землепользования.

Полагают, что Правила землепользования и застройки, являясь в соответствии со ст. 30 ГрК РФ документом градостроительного зонирования, должны соответствовать документам территориального планирования, в том числе и генеральному плану.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, по мнению заявителей жалобы, судом применены нормы Правил землепользования, которые не соответствуют территориальному планированию и зонированию, определенному генеральным планом города Кургана, имеющему высшее юридическое значение по отношению к Правилам землепользования.

Не согласны с выводом суда о том, что земельные участки, на которые они претендуют, находятся в рекреационной зоне, так как указанная зона делится на леса, парковые зоны и зоны ландшафтов. Указанные зоны должны быть зарегистрированы в государственном кадастре недвижимости, а также в лесном реестре. Однако, каких-либо документов, подтверждающих статус указанных земельных участков и принадлежность их к городским лесам Администрацией города Кургана и Департаментом представлено не было.

В суде апелляционной инстанции заявитель Носкова И.Б., действующая по доверенностям в качестве представителя заявителей Кузина А.В., Нестерова А.В., Нестерова Е.В., поддержала доводы апелляционной жалобы.

Представитель Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана по доверенностям Широченко О.В. просит оставить судебное решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель заинтересованного лица Комитета архитектуры и градостроительства Администрации города Кургана в суд апелляционной инстанции не явился, о судебном заседании извещен надлежащим образом, что подтверждено материалами дела. Сведений об уважительных причинах неявки сторон судебной коллегии не представлено. На основании ст. 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия, с учетом мнения заявителя, представителя заинтересованных лиц, определила рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия полагает, что оснований для отмены судебного решения не имеется.

Конструкцией ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

На основании ст. 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

В силу пунктов 1 и 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 28 Земельного кодекса РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота, установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков, резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Судом первой инстанции установлено, что Носкова И.Б., Кузин А.В., Нестеров А.В., Нестеров Е.В. обратились в Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана с заявлением о выделении им четырех земельных участков не менее кв.м. каждому для строительства индивидуальных жилых домов, расположенных в районе поселка . В заявлении указали, что данные земельные участки согласно Генеральному плану застройки города Кургана находятся в зоне Ж1, предназначены для строительства индивидуального жилья и согласно кадастровой информации свободны от прав третьих лиц.

Сообщением от N Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана указал, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Кургана, утвержденными решением Курганской городской Думы от , испрашиваемый земельный участок находится в зоне Р.3 - "зона городских лесов", в которой не предусмотрено выделение земельных участков для заявленных целей.

В соответствии с пунктом 2 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договора аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса.

Таким образом, действующий Земельный кодекс Российской Федерации относит вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, к ведению соответствующих органов государственной власти, определяя возможность предоставления этих участков гражданам и юридическим лицам для целей жилищного строительства путем продажи на аукционе.

Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.

В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, определяемом соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой муниципального образования, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте соответственно уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

В случае, если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка заявления не поступили, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду гражданину, указанному в абзаце первом настоящего пункта. Договор аренды земельного участка подлежит заключению с указанными гражданином в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета такого земельного участка.

В случае поступления заявления о предоставлении в аренду такого земельного участка проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка (пункт 3 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ).

В соответствии с частями 1, 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения). К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержатся основные понятия, используемые в целях настоящего кодекса, как то: территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений; градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне (п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Генеральные планы поселений относятся к документам территориального планирования муниципальных образований. Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 18 Градостроительного кодекса РФ).

В силу части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;

б) автомобильные дороги местного значения;

в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (ч. 5 ст. 23 Кодекса).

Генеральный план муниципального образования города Кургана, утвержденный решением Курганской городской Думы от , устанавливает функциональное зонирование территории города, характер развития города с определением подсистем социально-культурных и общественно-деловых центров. Направления развития различных типов жилищного строительства за счет сноса ветхого и аварийного жилья, а также путем освоения незастроенных территорий, обладающих высокой градостроительной ценностью, характер развития сети транспортных и инженерных узлов и коммуникаций, характер развития средозащитной и рекреационной инфраструктур.

Субъекты Российской Федерации в силу п. 2 ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

При этом, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Как следует из п. 1 ч. 2 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации несоответствие правил землепользования и застройки схеме территориального планирования муниципального района, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа является основанием для внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки.

В соответствии со ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки должны соответствовать документам территориального планирования, в том числе, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования муниципального района, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа (часть 9 данной статьи).

Таким образом, правила землепользования и застройки, являясь в соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации документом градостроительного зонирования, должны соответствовать документам территориального планирования, в том числе генеральному плану.

Согласно Правилам землепользования и застройки города Кургана, утвержденных решением Курганской городской Думы от , указанные заявителями земельные участки отнесены к зоне городских лесов (Р3), которая входит в состав рекреационных зон, что также подтверждается сведениями, предоставленными Комитетом архитектуры и градостроительства Администрации города Кургана. При этом расположение земельных участков на кадастровом плане территории кадастрового квартала сторонами не оспорено. Расположенные в непосредственной близости земельные участки с кадастровым номером и определены с разрешенным использованием соответственно для строительства одноквартирного жилого дома и для размещения здания магазина продовольственных товаров (л.д. 44-72).

На схеме Генерального плана города Кургана указанные участки поселка изображены зеленым цветом, означающим их отнесение к рекреационной зоне (л.д. 118).

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено указанным кодексом, другими федеральными законами (ч. 2 ст. 3 Лесного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Городские леса относятся к защитным лесам, которые в силу статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации, подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (ч. 2 ст. 102 Лесного кодекса Российской Федерации).

По правилам, изложенным в частях 3, 5.1 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации, в городских лесах запрещается размещение объектов капитального строительства.

С учетом вышеназванных правовых норм использование спорных земельных участков, расположенных в городских лесах, для индивидуальной жилой застройки не допускается.

По этим основаниям довод апелляционной жалобы заявителей о неверном выводе суда первой инстанции об отнесении заявленных ими земельных участков к рекреационной зоне судебная коллегия находит несостоятельным.

В пункте 5 части 1 Генерального плана муниципального образования города Кургана указан расчетный срок его разработки до года. Этапы реализации генерального плана, их сроки определяются органами местного самоуправления города, исходя из складывающейся социально-экономической обстановки в городе и области, финансовых возможностей местного бюджета, сроков и этапов реализации соответствующих федеральных, областных и муниципальных целевых программ в части, затрагивающей территорию города, приоритетных национальных проектов.

С учетом приведенных норм права и изложенных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении требований заявителей, поскольку Правила землепользования и застройки города Кургана не отменены и не изменены, а Генеральный план города Кургана рассчитан на продолжительное время и отвечает целям планирования, реализация которого предполагается до года с возможным внесением изменений в план.

В соответствии со статьей 28 Федерального закона от N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы изменения функционального использования земельных участков отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения.

В статье 26 Правил землепользования и застройки города Кургана основаниями для внесения изменений в них определены: несоответствие Правил Генеральному плану, возникшее в результате внесения изменений в Генеральный план; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Правом инициативы внесения изменений в Правила обладают федеральные органы исполнительной власти в случаях, если Правила могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения; органы исполнительной власти Курганской области в случаях, если Правила могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; органы местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующей территории городского округа; физические или юридические лица в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения Правил земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Указанной статьей Правил регламентирован общий порядок внесений изменений в них. При этом, заявители в установленном в статье 26 Правил порядке за внесением изменений не обращались.

Довод апелляционной жалобы со ссылкой на указанную статью Правил о том, что в случае их несоответствия Генеральному плану должен применяться последний, основан на неверном толковании приведенных норм, которым не предусмотрено автоматическое применение Генерального плана при несоответствии ему установленных ранее Правил землепользования.

В соответствии со ст. 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Разрешая спор, суд правильно установил характер правоотношений сторон и нормы закона, которые их регулируют, исследовал обстоятельства, имеющие значение для дела, собранным по делу доказательствам дал оценку в их совокупности в соответствии со ст. 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения.

Руководствуясь статьями 328-330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Курганского городского суда Курганской области от 13 февраля 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Носковой , Кузина , Нестерова , Нестерова - без удовлетворения.

Судья-председательствующий С.В. Тимофеева

Судьи Н.В. Шарыпова

О.Н.Богданова