Апелляционное определение СК по административным делам Челябинского областного суда от 12 сентября 2013 г. по делу N 11-9094/2013

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего Турковой Г.Л.

судей Зариповой Ю.С., Кучина М.И.,

при секретаре Шагеевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в зале суда гражданское дело по апелляционному представлению прокурора Челябинской области и апелляционной жалобе Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Челябинской области на решение Центрального районного суда г. Челябинска от 14 июня 2013 года по заявлению прокурора Челябинской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Следственному управлению Следственного комитета Российской Федерации по Челябинской области о признании незаконным бездействия по предоставлению необходимых для прокурорской проверки документов, возложении обязанности не чинить препятствия в проведении проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции и государственной службе.

Заслушав доклад судьи Зариповой Ю.С. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Челябинской области обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Челябинской области (далее СУ СК РФ по Челябинской области) по непредставлению необходимых документов и неоказании содействия в проведении проверки прокуратурой Челябинской области, возложении на СУ СК РФ по Челябинской области обязанности не чинить препятствия в проведении проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции и государственной службе.

В обоснование иска указано, что в СУ СК РФ по Челябинской области прокуратурой Челябинской области в период с 10.12.2012 года по 21.12.2012 года была запланирована проверка соблюдения законодательства о противодействии коррупции и о государственной службе. В связи с чем, на имя руководителя СУ СК РФ по Челябинской области направлялись требования о предоставлении необходимых документов. Из содержания полученных ответов следует, что СУ СК РФ по Челябинской области считает, что у заявителя отсутствуют полномочия по проведению вышеуказанной проверки. Прокурор полагает доводы СУ СК РФ по

2

Челябинской области основанными на неверном толковании требований действующего законодательства и считает, что органы прокуратуры вправе осуществлять надзор за соблюдением СУ СК РФ по Челябинской области не только уголовно-процессуального законодательства, но и иных законов, в том числе законодательства о противодействии коррупции и о государственной службе.

В судебном заседании старший прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Челябинской области - Жутаева М.В. на удовлетворении заявления настаивала по доводам, изложенным в заявлении.

Представитель СУ СК РФ по Челябинской области Бегаева М.В., действующая по доверенности, в судебном заседании с заявленными требованиями не согласилась.

Суд постановил решение, которым требования прокурора Челябинской области удовлетворил частично: возложил на СУ СК РФ по Челябинской области обязанность не чинить препятствия прокуратуре Челябинской области в проведении проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции и о государственной службе при наличии у прокуратуры Челябинской области оснований, предусмотренных п. 2 ст. 21 Федерального закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации".

Не согласившись с решением суда первой инстанции, прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с апелляционным представлением, в котором просит решение Центрального районного суда г. Челябинска от 14 июня 2013 года отменить, вынести новое решение. В обоснование доводов представления указывает на то, что органы прокуратуры вправе затребовать информацию, необходимую для выявления и устранения нарушений закона. Надзор за соблюдением в Следственном комитете законодательства о федеральной государственной службе, исполнения его сотрудниками и федеральными государственными служащими требований ФЗ "О противодействии коррупции" находится в компетенции органов прокуратуры. Выражает несогласие с выводом суда о том, что прокурор вправе проводить проверку только при поступлении информации о фактах нарушения законов.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, СУ СК РФ по Челябинской области обратилось в Челябинский областной суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Центрального районного суда г. Челябинска от 14 июня 2013 года отменить, принять новое решение. В обоснование доводов жалобы указывает на то, что решение суда является незаконным и необоснованным, вынесенным с нарушением норм материального права. Следственный комитет России, являясь федеральным государственным органом, в число поднадзорных прокуратуре не входит. Прокуроры наделены определенными надзорными функциями по отношению к следственным органам Следственного комитета РФ лишь в части

3

осуществления ими полномочий в сфере уголовного судопроизводства. Суд в своем решении вышел за пределы заявленных прокурором требований, указав на то, чтобы Следственный комитет РФ не чинил препятствия прокуратуре Челябинской области в проведении проверки при наличии у прокуратуры Челябинской области оснований, предусмотренных ч.1 ст. 22 ФЗ от 17.01.1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

В суд апелляционной инстанции представитель Прокуратуры Челябинской области не явился, извещен.

Представитель СУ СК РФ по Челябинской области, действующая по доверенности, Яковлева Е.В. в суде апелляционной инстанции на удовлетворении апелляционной жалобы настаивала в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 327, статьи 167 ГПК РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции.

Исследовав материалы дела, выслушав мнение участников процесса, проверив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия находит решение суда подлежащим изменению в части.

В соответствии со ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

В соответствии со ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Как следует из ч.4 ст.258 ГПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что 28 ноября 2012 года в СУ СК РФ по Челябинской области поступило письмо прокурора

4

Челябинской области В.А.П ... от 27 ноября 2012 года, в котором последний сообщал руководителю СУ СК РФ по Челябинской области Ч.П.В. о том, что прокуратурой Челябинской области проводится проверка соблюдения законодательства о противодействии коррупции и государственной службе за период 2011-2012 годы, указывал, что в соответствии со ст.ст. 6, 22 Федерального закона "О прокуратуре Российский Федерации" проведение указанной проверки планируется в период с 10.12.2012г. по 21.12.2012 г. В данном письме прокурор просил руководителя СУ СК РФ по Челябинской области оказать содействие в проведении проверки, представить необходимые документы, а также, в случае необходимости представить копии с данных документов.

В ответе от 17 декабря 2012 года на указанное письмо руководитель СУ СК РФ по Челябинской области сообщил прокурору Челябинской области, что СК России не относится к органам исполнительной власти РФ, является самостоятельным федеральным государственным органом, в связи с чем, деятельность СК России не может являться объектом прокурорского надзора в области исполнения законов за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (осуществление общего надзора). В ответе также было указано на возможность проведения общенадзорной проверки и представление запрашиваемых документов только с согласия или по поручению центрального аппарата СК России. Прокурору Челябинской области было рекомендовано обратиться в центральный аппарат СК России.

В письме от 25 января 2013 года в СУ СК РФ по Челябинской области прокурор Челябинской области вновь предложил руководителю СУ СК РФ по Челябинской области вернуться к рассмотрению вопроса о реализации полномочий прокуратуры в сфере надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции и государственной службе, предоставлении необходимых документов по названному вопросу для проведения проверки.

Из письма руководителя СУ СК РФ по Челябинской области от 11 февраля 2013 года следует, что проведение общенадзорной проверки и предоставление запрашиваемых документов, а также снятие копий с них возможно только с согласия аппарата Следственного комитета РФ. В письме также указано на направление письма прокурора от 25 января 2013 года Председателю СК РФ - Б.А.И ... с целью решения вопроса о возможности предоставления запрашиваемых документов, а также копий с них.

В соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" установлено, что сотрудники Следственного комитета являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по замещаемой должности федеральной государственной службы с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статьей 17 названного Федерального закона предусмотрено, что на сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих Следственного комитета распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", а также соответственно Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

В статье 44 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ закреплено, что надзор, за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.

Согласно статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации -единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии со статьями 21, 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при осуществлении возложенных на него функций в рамках надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций вправе, в том числе, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Пунктом 1 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 09.02.2012 года N 39 "Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы" определено, что при осуществлении надзора за исполнением законов необходимо особое внимание уделять вопросам исполнения законодательства в том числе и законодательства о противодействии коррупции, включая антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Следственного комитета, трудового

законодательства и законодательства о государственной службе в отношении сотрудников Следственного комитета и федеральных государственных гражданских служащих, проходящих службу в Следственном комитете, в том числе при принятии решений по результатам служебных проверок.

Из системного толкования приведенных правовых норм следует, что органы прокуратуры, реализуя полномочия по надзору за исполнением Федерального закона от 25.12.2008 года N 273-ФЗ, вправе затребовать информацию, необходимую для выявления и устранения нарушений закона.

Право Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров осуществлять государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации предусмотрено и частью 3 статьи 67 Федерального закона от 27.07.2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Суд первой инстанции на основании исследованных доказательств, удовлетворяя требования прокурора Челябинской области о возложении на СУ СК РФ по Челябинской области обязанности не чинить препятствия прокуратуре Челябинской области в проведении проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции и государственной службе, и отказывая в удовлетворении требований о признании бездействия незаконным, пришел к обоснованному выводу об отсутствии бездействия СУ СК РФ по Челябинской области, по непредставлению необходимых документов, неоказании содействия в проведении проверки прокуратурой Челябинской области, поскольку проведению прокурорской проверки препятствует фактически отказ СУ СК РФ по Челябинской области, который выражен в письмах руководителя СК РФ по Челябинской области от 17 декабря 2012 года и от 11 февраля 2013 года, ответы на все обращения прокурора Челябинской области в материалах дела имеются и даны в установленный законом срок, надзор за соблюдением в Следственном комитете законодательства о федеральной государственной службе, исполнения его сотрудниками и федеральными государственными служащими требований Федерального закона "О противодействии коррупции" находится в компетенции органов прокуратуры.

Судебная коллегия находит данные вывода суда правильными, соответствующими установленным по делу обстоятельствам и основанными на правильном применении закона, регулирующего спорные правоотношения.

Как разъяснено в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности,

возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

В соответствие со ст.246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. При этом разрешает дело в пределах предмета заявленных требований.

Требований о признании незаконными действий СУ СК РФ по Челябинской области прокурором Челябинской области, заявлено не было.

При таких обстоятельствах доводы апелляционного представления Прокурора Челябинской области о наличии бездействия со стороны СУ СК РФ по Челябинской области, при существующем отказе заинтересованного лица СУ СК РФ по Челябинской области представить необходимые документы и оказать содействие в проведении проверки, являются несостоятельными.

Доводы жалобы СУ СК РФ по Челябинской области о том, что Следственный комитет России, являясь федеральным государственным органом, в число поднадзорных прокуратуре не входит, основаны на ошибочном толковании норм права, являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, им была дана надлежащая правовая оценка, с которой судебная коллегия соглашается.

Кроме того, в существующей системе государственных органов Российской Федерации отсутствуют органы, в отношении которых законодательно установлена невозможность надзора за их деятельностью со стороны органов прокуратуры.

Доводы апелляционной жалобы СУ СК РФ по Челябинской области о нарушении судом норм процессуального права, несостоятельны.

В решении суда первой инстанции указано на обязанность не чинить препятствия в проведении проверки при наличии в прокуратуры Челябинской области оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

В соответствие со ст.246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. При этом разрешает дело в пределах предмета заявленных требований.

Согласно части 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд принимает решение по заявленным истцом требованиям.

Суд, принимая решение и, возлагая на СУ СК РФ по Челябинской

8

области обязанность не чинить препятствие прокуратуре Челябинской области в проведении проверки, установил условие, при котором данная проверка может быть проведена, а именно только при наличии оснований, предусмотренных п. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", что не свидетельствует о нарушении судом требований части 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, указание в решении суда оснований, при наличии которых может быть проведена проверка, является излишним.

Пунктом 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Согласно п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

По смыслу статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", при осуществлении надзора за исполнением следственными органами Следственного комитета Российской Федерации законов прокурор, проводящий данную проверку, имеет право беспрепятственно при предъявлении служебного удостоверения входить на территории и в помещения поднадзорного ведомства, изучать его документацию и материалы. В ходе проведения надзорных мероприятий прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц ведомства представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. При этом из ч.1 ст. 21 Закона следует, что прокуратурой осуществляется надзор за соблюдением и исполнением законов государственными органами федерального уровня, к которым, безусловно, относится Следственный комитет РФ и его территориальные органы.

Таким образом, проведение проверки прокурором при осуществлении надзора за исполнением в Следственном комитете законодательства о федеральной государственной службе, исполнения его сотрудниками и федеральными государственными служащими требований Федерального закона "О противодействии коррупции" не связано только с наличием оснований, предусмотренных п.2 ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает необходимым изменить решение суда первой инстанции, исключить из резолютивной и мотивировочной части решения суда указание на обязанность СУ СК РФ по Челябинской области не чинить препятствия прокуратуре Челябинской

области в проведении проверки только при наличии у Прокуратуры Челябинской области оснований, предусмотренных п.2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в остальной части решение суда оставить без изменения

Оценивая доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, судебная коллегия находит их несостоятельными, поскольку при рассмотрении дела по существу судом учтены все обстоятельства, имеющие значение для разрешения настоящего дела.

По результатам исследования имеющихся в деле доказательств, доводов апелляционной жалобы и представления, коллегия приходит к выводу, что принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции законно и обоснованно исходил из имеющихся в деле доказательств, спорным отношениям дана надлежащая правовая оценка.

Решение суда первой инстанции соответствует обстоятельствам дела, отвечает требованиям закона, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих безусловную отмену решения, судом не допущено, доводы апелляционной жалобы и представления не опровергают правильность выводов суда и не могут служить основанием для его отмены по изложенным выше мотивам.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает, что оснований для удовлетворения апелляционных представления и жалобы не имеется, решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г. Челябинска от 14 июня 2013 года изменить, исключить из резолютивной и мотивировочной части решения суда указание на данную обязанность только при наличии у Прокуратуры Челябинской области оснований, предусмотренных п.2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Челябинской области и апелляционную жалобу Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Челябинской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его