Апелляционное определение СК по гражданским делам Белгородского областного суда Белгородской области от 19 ноября 2013 г. по делу N 33-3991

Судебная коллегия по гражданским делам Белгородского областного суда в составе:

председательствующего Безуха А.Н.

судей Аняновой О.П., Самыгиной С.Л.

при секретаре Тягнирядно Я.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании 19 ноября 2013 года

апелляционную жалобу администрации Старооскольского городского округа

на решение Старооскольского городского суда Белгородской области от 07 августа 2013 года по делу по иску Старооскольского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Старооскольского городского округа Белгородской области об обязании организовать приведение участков автомобильных дорог в соответствие с требованиями ГОСТ Р 50597-93.

Заслушав доклад судьи Аняновой О.П., объяснения представителя истца Ярославцевой В.Ф., считавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Старооскольской городской прокуратурой проведена проверка исполнения органами местного самоуправления Старооскольского городского округа законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Утверждая, что в нарушение требований Федерального закона "О безопасности дорожного движения", Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требований ГОСТ P 50597-93 "Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", состояние дорожного полотна определенных участков автомобильных дорог местного, значения на территории г. Старый Оскол не соответствует требованиям ГОСТ P 50597-93, Старооскольский городской прокурор, инициировал судебное разбирательство предъявлением иска в интересах неопределенного круга лиц.

Ссылаясь на то, что неисполнением администрацией Старооскольского городского округа обязанности организации ремонта и содержания дорог в соответствии с установленными стандартами нарушаются права неопределенного круга лиц - участников дорожного движения - на безопасность дорожного движения, Старооскольский городской прокурор просил с учетом уточнения требований обязать ответчика организовать приведение следующих участков автомобильных дорог в соответствие с требованиям ГОСТ P 50597-93: на автодороге в г. Старый Оскол, ведущей от "данные изъяты" устранить разрушения продольных и поперечных швов, множественную ямочность (выбоины), создающую угрозу безопасности дорожного движения, спланировать обочину дороги, устранить ее занижение; на автодороге в г. Старый Оскол по "данные изъяты" устранить ямочность (выбоину), создающую угрозу безопасности дорожного движения, и частичное занижение обочины; на автодороге в г.Старый Оскол по "данные изъяты" устранить ямочность (выбоины), создающие угрозу безопасности дорожного движения.

Представитель ответчика администрации Старооскольского городского округа Маслов А.В. иск не признал, пояснив, что организована работа по ремонту дорожного покрытия и содержанию дорог путем заключения контрактов с МУП "Оскольские дороги".

Третье лицо представитель МУП "Оскольские дороги" Маланин В.А. с заявленными требованиями не согласен, пояснил, что представляемая им организация занимается ремонтом дорог на территории г.Старый Оскол согласно заключенным муниципальным контрактам и ямочным ремонтом на основании выданных ОГИБДД предписаний. Срок действия ранее заключенных муниципальных контрактов - один год, в апреле 2013 г. он окончился, поскольку на ремонт дорог были освоены все выделенные ранее бюджетные средства, поэтому до момента заключения новых контрактов МУП "Оскольские дороги" не правомочно на выполнение функций по ремонту дорог.

Решением суда иск прокурора удовлетворен.

В апелляционной жалобе ответчик просит решение суда отменить и принять по делу новое решение.

Рассмотрев дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе в соответствии с положениями ст. 327.1 ГПК РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 12 ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусмотрено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

Согласно ст. 13 ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся в числе прочего осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Согласно п. 6 ст. 3 данного Федерального закона дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Удовлетворяя требования Старооскольского городского прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу о неисполнении администрацией Старооскольского городского округа требований законодательства в сфере дорожной деятельности и обеспечения безопасности дорожного движения.

Судебная коллегия, не соглашаясь с выводами суда первой инстанции, аргументирует свою позицию следующим.

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 4 ст. 6 ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области обеспечения безопасности дорожного движения отнесено осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района при осуществлении дорожной деятельности, включая: принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района в целях обеспечения безопасности дорожного движения; участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории муниципального района. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Изложенное свидетельствует о том, что исполнение администрацией Строоскольского городского округа, как органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, полномочий по осуществлению дорожной деятельности возможно только в рамках тех бюджетных средств, которые предусмотрены в бюджете городского округа на соответствующие цели.

Таким образом, возложение на администрацию городского округа требуемой прокурором обязанности возможно при установлении ее бездействия, то есть неисполнения либо ненадлежащего исполнения полномочий в области осуществления дорожной деятельности при наличии выделенных на эти цели средств.

Удовлетворяя заявленные требования судом первой инстанции не учтено, что факт бездействия администрации Старооскольского городского округа в области организации дорожной деятельности не установлен, содержание и ремонт автомобильных дорог осуществляется в рамках выделенных бюджетных средств.

В ходе судебного разбирательства установлено, что между МКУ "Управление жизнеобеспечением и развитием Старооскольского городского округа" (Заказчик) и МУП "Оскольские дороги" (Исполнитель), заключены муниципальные контракты N "данные изъяты" и N "данные изъяты" от 14.06.2013г.; N "данные изъяты" от 11.01.2013 г.

Предметом контракта N "данные изъяты" от 11.01.2013 г. является возмездное оказание услуг по содержанию автодорог (разметка, знаки светофора, ямочный ремонт) в соответствии с техническим заданием Заказчика (Приложение N2) к контракту, в котором содержится перечень дорог, в отношении которых подрядчик обязан выполнять обязанности по содержанию и ремонту.

Как следует из п.п. 2.1.,2.5. контракта исполнитель обязан приступить к оказанию услуг с момента заключения настоящего контракта и оказывать их ежемесячно до 25.12. 2013 г., сдача результата оказанных услуг исполнителем и его приемка Заказчиком производится ежемесячно по акту ф.КС-2.

Согласно N "данные изъяты" и N "данные изъяты" от 14.06.2013 г. подрядчик принял на себя обязательства выполнить работы по благоустройству территории города Старый Оскол (ремонт асфальто-бетонного покрытия) улицы, магистрали и внутриквартальные дороги северо-восточной части города и юго-западной и центральной частей города.

В приложениях к вышеуказанным контрактам отражены участки дорог, которые, по мнению прокурора, не соответствуют требованиям ГОСТа.

Таким образом, администрация Старооскольского городского округа, реализуя свои полномочия, в пределах бюджетных средств, организовала работу по ремонту дорожного покрытия и содержания дорог, путем заключения контрактов с МУП "Оскольские дороги", следовательно, выводы суда о возложение на администрацию Старооскольского городского округа организовать ремонтные работы являются ошибочными.

Выводы суда о том, что МУП "Оскольские дороги" выполнены в полном объеме обязательства по вышеназванным контрактам, судебная коллегия находит преждевременными, поскольку данные обстоятельства находятся за рамками настоящего дела и при наличии спора между заказчиком и исполнителем подлежат доказыванию в ином процессе.

Срок действия контракта N "данные изъяты" от 11.01.2013 г. определен до 31.12.2013 г.

Судебная коллегия полагает, что в ходе судебного разбирательства установлено осуществление администрацией Старооскольского городского округа в пределах своих полномочий действий по контролю за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, направлению денежных средств на содержание и ремонт дорог.

В силу ч. 3 ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Мнение Старооскольского городского прокурора о возможности возложения в судебном порядке на органы местного самоуправления каких-либо обязанностей по решению вопросов местного значения, для реализации которых законодателем предусмотрена конкретная процедура, противоречат положениям ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и бюджетному законодательству.

Возложение на администрацию Старооскольского городского округа обязанности по приведению конкретных участков автомобильных дорог в соответствие с требованиям ГОСТ P 50597-93, является по существу ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий, в том числе в рамках осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, что противоречит статьям 12, 130 Конституции РФ.

Несогласие с полнотой и эффективностью реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, само по себе о наличии признаков бездействия со стороны этих органов не свидетельствует.

Следует также обратить внимание, что в случае реализации прокурором своего правомочия, установленного ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов субъектов, указанных в данной норме, в подаваемом им заявлении должно быть указано, какие конкретно права и свободы лиц, в защиту которых он обращается в суд, нарушены оспариваемым бездействием, в чем заключается это неправомерное бездействие и представить этому соответствующие доказательства и документы.

В силу статьи 56 ГПК РФ прокурор обязан при подаче заявления обеспечить полноту и аргументированность этого заявления с представлением исчерпывающих доказательств, руководствуясь при этом не только требованиями ГПК РФ, но и положениями Приказа Генеральной прокуратуры РФ N 181 от 26 апреля 2012 г. "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе".

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности дорожного движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов установлены ГОСТ P 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям безопасности дорожного движения".

В пункте 3.1.1 ГОСТ определено, что покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью.

В соответствии с п. 3.2.1. ГОСТ Р 50597-93, обочины и разделительные полосы, не отделенные от проезжей части бордюром, не должны быть ниже уровня прилегающей кромки проезжей части более чем на 4,0 см. Возвышение обочины (разделительной полосы) над проезжей частью при отсутствии бордюра не допускается.

Пунктом 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93, на который сослался в оспариваемом решении суд первой инстанции, установлены предельные размеры отдельных просадок, выбоин и повреждений, которые не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.

Обращаясь в суд с названным иском, прокурор в обоснование заявленных требований о несоответствии вышеуказанных участков дорог г. Старый Оскол требованиям ГОСТ P 50597-93 представил акт, согласно которому 22.05.2013 г. комиссией в составе помощника Старооскольского городского прокурора и государственного инспектора дорожного надзора ОГИБДД УМВД России по г. Старому Осколу проведено обследование отдельных участков автомобильных дорог г. Старый Оскол, в ходе которого выявлены нарушения требований ГОСТ P 50597-93.

Наличие повреждений покрытия проезжей части спорных дорог, его несоответствие требованиям ГОСТ P 50597-93, не устранение выявленных ранее нарушений по акту от 22.05.2013г., а также то, что размеры выявленных выбоин (ямочность) превышают предельные размеры, установленные этим ГОСТом, и вместе с занижением обочины дороги не обеспечивают безопасность дорожного движения, Старооскольский городской прокурор подтвердил также представленным в материалы дела актом обследования улично-дорожной сети территории Старооскольского городского округа от 23.07.2013 г. составленным с участием представителей сторон по делу, а также государственного инспектора дорожного надзора ОГИБДД УМВД России по г. Старый Оскол.

Комиссионным актом обследования улично-дорожной сети территории Старооскольского городского округа от 22.05.2013 г. выявлено, что на автодороге ведущей от "данные изъяты" имеются разрушения продольных и поперечных швов, множественная ямочность, создающая угрозу безопасности дорожного движения (предельные параметры выбоин достигают следующих значений: ширина - 150 см, длина- 200 см, глубина -15 см). Обочина на участке дороги не спланирована, имеется ее занижения (15 см).; на автодороге по "данные изъяты", в р-не конечной остановки маршрутных автобусов, а также "данные изъяты" имеется множественная ямочность, создающая угрозу безопасности дорожного движения (предельные параметры выбоин достигают следующих значений: ширина - 40 см, длина -60 см, глубина - 10 см). Имеется частичное занижение обочины (7см); на автодороге по "данные изъяты", на всем участке автодороги по направлению движения от "данные изъяты" множественная ямочность, создающая угрозу безопасности дорожного движения: (предельные параметры выбоин достигают следующих значений: ширина - 100 см, длина- 130 см, глубина- 15 см).

Между тем стороной истца не учтено, что согласно п. 1 ст. 12 ФЗ "О безопасности дорожного движения", соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Согласно Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД РФ от 08.06.1999 года N 410, указано, что контроль за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, установкой и эксплуатацией технических средств организации дорожного движения осуществляется посредством проведения: комплексной проверки дорог и улиц; специальных проверок (готовности дорожных и коммунальных организаций к зимнему содержанию дорог и улиц, проверки состояния железнодорожных переездов, ледовых переправ, маршрутов общественного транспорта, перевозки крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов); контрольных проверок; повседневного надзора.

При проведении контрольных проверок проверяется выполнение мероприятий, предусмотренных комплексными и специальными проверками, выполнение ранее выданных предписаний, текущее эксплуатационное состояние дорог и улиц, дорожных сооружений, иных объектов и железнодорожных переездов, а также соблюдение требований технических норм при их строительстве, реконструкции или ремонте.

По результатам контрольных проверок должностным лицам, нарушившим правила ремонта и содержания дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов, готовится предписание за подписью главного государственного инспектора безопасности дорожного движения с указанием сроков устранения выявленных недостатков, соответствующих ГОСТу Р 50597-93. В случае невыполнения предписания составляется протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 Кодекса.

Актов контрольных проверок, равно, как и предписаний, выданных по результатам, их составления в адрес ответчика в материалы дела не представлено и на наличие таковых сторона истца не ссылалась.

Частью 4 ст.17 ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что в целях определения соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов владельцами автомобильных дорог в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, проводится оценка технического состояния автомобильных дорог.

Оценка технического состояния автомобильных дорог независимо от их форм собственности и значения производится в соответствии с Приказом Минтранса РФ от 27.08.2009 N 150 "О порядке проведения оценки технического состояния автомобильных дорог".

Необходимо учитывать, что выполнение конкретных дорожных работ должно основываться на основных принципах обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе с учетом программно-целевого подхода к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения (ст. 3 ФЗ "О безопасности дорожного движения"). А в силу требований Приказа Минтранса РФ от 27.08.2009 N 150 проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог предполагает проведение оценки технического состояния автомобильных дорог, определение состава и периодичности работ по определению соответствия комплекса характеристик технического уровня автомобильной дороги и ее эксплуатационного состояния, обеспечивающего требуемые потребительские свойства автомобильной дороги (далее - транспортно-эксплуатационные характеристики автомобильной дороги), полученного на основании результатов комплекса работ по обследованию, сбору и анализу информации о параметрах, характеристиках и условиях функционирования автомобильной дороги, о наличии повреждений ее элементов и причин их появления, о характеристиках транспортных потоков (далее - диагностика), требованиям технических регламентов.

Акты, представленные в материалы дела не отражают оценку технического состояния автомобильной дороги, по результатам которой и устанавливается степень соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги требованиям технических регламентов и, как следствие, - необходимость проведения указанных в исковых требованиях дорожных работ.

Кроме того, как следует из материалов дела на спорных участках дорог зафиксировано наличие множественных повреждений дорожного покрытия.

При этом, предельно допустимые повреждения покрытия, а также сроки их ликвидации приведены в таблице N 1 ГОСТ P 50597-93, исходя из группы дорог и улиц по их транспортно-эксплуатационным характеристикам. Между тем, как следует из вышеприведенных актов интенсивность и скорость движения автотранспорта не устанавливалась.

При рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции представитель истца не смогла пояснить, к какой категории относятся спорные участки дорог.

Как следует из пояснений представителя МУП "Оскольские дороги" в феврале 2013 г. были выполнены ремонтные работы на участке автодороги по "данные изъяты", но в связи с тем, что она интенсивно эксплуатируется, по ней постоянно проходят большегрузы, дорожное полотно быстро разрушается.

Требуя от администрации Старооскольского городского округа организовать приведение определенных участков автомобильных дорог в соответствие с требованиям ГОСТ P 50597-93, прокурором не приведено допустимых доказательств того, что названные участки дорог не отвечают требованиям ГОСТ Р 50597-93, не указано каким способом администрация Старооскольского городского округа должна организовать приведение определенных участков автомобильных дорог в соответствие с требованиям ГОСТ P 50597-93, не указаны места повреждений, которые необходимо устранить, их количество, размеры, не указана точная дислокация мест повреждений, где необходимо спланировать обочину, а где устранить ее занижение, не указан срок, в течение которого должно быть исполнено решение суда.

Таким образом, избранный прокурором способ защиты нарушенных прав не может привести к их восстановлению и не соответствует предусмотренным законом способам защиты.

Принятое судом первой инстанции решение по заявленным прокурором требованиям не отвечает предписаниям пункта 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении".

Указанные обстоятельства делают решение суда об удовлетворении требований прокурора неконкретным, расплывчатым и фактически неисполнимым. Такое решение не может само по себе повлечь восстановление нарушенных прав и интересов неопределенного круга лиц.

Исходя из изложенного, судебная коллегия признает, что суд первой инстанции постановил необоснованное и незаконное решение, которое подлежит отмене в силу пунктов 3, 4 части 1 статьи 330 ГПК РФ с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении иска Старооскольского городского прокурора.

Руководствуясь 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Старооскольского городского суда Белгородской области от 07 августа 2013 года по делу по иску Старооскольского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Старооскольского городского округа Белгородской области об обязании организовать приведение участков автомобильных дорог в соответствие с требованиями ГОСТ Р 50597-93 отменить.

Вынести новое решение, которым в удовлетворении требований Старооскольского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Старооскольского городского округа Белгородской области о возложении обязанности организовать приведение участков автомобильных дорог в соответствие с требованиями ГОСТ Р 50597-93 отказать.

Председательствующий

Судьи