Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 1993 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности части второй пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,

с участием представителя группы народных депутатов Российской Федерации, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, И.Л.Гуриновича - члена Московской городской коллегии адвокатов; представителя стороны, издавшей рассматриваемое постановление, Б.С.Крылова - доктора юридических наук,

руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 57, частью первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части второй пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года N 4684-1 "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума".

Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилось ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации, поступившее в Конституционный Суд Российской Федерации 8 апреля 1993 года. В ходатайстве содержится требование признать часть вторую пункта 2 названного постановления не соответствующей Конституции Российской Федерации по содержанию норм и по форме.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года N 4684-1 в указанной части Конституции Российской Федерации.

Заслушав выступления судей-докладчиков Э.М.Аметистова и Б.С.Эбзеева, объяснения сторон, заключения экспертов, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, установил:

1. 29 марта 1993 года девятый (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации принял постановление "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума", которым в целях преодоления политического кризиса в Российской Федерации, учитывая предложения Президента Российской Федерации о проведении референдума о доверии Президенту Российской Федерации, объявил всенародное голосование - референдум по следующим вопросам:

1) "Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину?";

2) "Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?";

3) "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?";

4) "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?".

Частью второй пункта 2 постановления Съезда установлено, что решения по всем вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования.

В ходатайстве народных депутатов Российской Федерации отмечается, что принятие на референдуме решений большинством голосов граждан, включенных в списки для участия в референдуме, согласно части четвертой статьи 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", требуется лишь по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции Российской Федерации, тогда как по иным вопросам, согласно части третьей этой статьи, решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в референдуме. По мнению ходатайствующих, голосование ни по одному из вопросов, перечисленных в пункте 1 постановления Съезда, не означает принятия, изменения и дополнения Конституции, следовательно, часть вторая пункта 2 постановления Съезда противоречит Закону РСФСР "О референдуме РСФСР". Как утверждают авторы ходатайства, введение постановлением Съезда иного, нежели предусмотренный данным Законом, порядка подведения итогов референдума 25 апреля 1993 года противоречит и статье 5 Конституции Российской Федерации.

2. Статья 5 Конституции Российской Федерации определяет, что наиболее важные вопросы государственной жизни в порядке, установленном Конституцией и законами Российской Федерации, выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум). В соответствии с этим вопросы подготовки и проведения всероссийского референдума регулируются Законом РСФСР "О референдуме РСФСР" от 16 октября 1990 года.

Требование Конституции о вынесении вопросов на всенародное голосование (референдум) в порядке, установленном Конституцией и законами Российской Федерации, означает, что постановление Съезда не может выводить тот или иной конкретный случай из-под действия Конституции и закона. Общее положение части третьей статьи 109 Конституции о том, что законы и постановления, принятые Верховным Советом Российской Федерации, не могут противоречить законам и другим актам, принятым Съездом народных депутатов Российской Федерации, необходимо соотносить с требованием статьи 5 Конституции о вынесении вопросов на референдум в порядке, установленном Конституцией и законами. В самом постановлении Съезда определено: "Провести всенародное голосование - референдум по вопросам, предусмотренным пунктом 1 настоящего Постановления, в соответствии с Законом РСФСР "О референдуме РСФСР" (часть первая пункта 2).

При возникновении противоречия между законом и принятым позднее постановлением Съезда по тому же вопросу и наличии прямого указания в Конституции на регулирование отношений в этой сфере законом, по общему правилу, действуют положения закона до тех пор, пока они не будут изменены в установленном порядке. Иное ведет к нарушению статьи 4 Конституции Российской Федерации, возлагающей на все государственные и общественные организации, должностных лиц обязанность соблюдать Конституцию и законы, а также, применительно к данному делу, - к нарушению статьи 5 Конституции, конкретизированной в Законе РСФСР "О референдуме РСФСР".

Часть четвертая статьи 35 данного Закона предусматривает особые требования к принятию на референдуме решений по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции. При этом под такую категорию подпадают не только решения о непосредственном принятии Конституции либо о прямом внесении в Конституцию изменений или дополнений, но и решения, предопределяющие основное содержание Конституции или содержание ее изменений и дополнений. Из положений Конституции Российской Федерации, ее статей 1, 2, 5, конкретизированных в статье 1 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", следует, что решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации.

Содержание первого вопроса, выносимого на референдум, "Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину?", имеет преимущественно нравственно-оценочный и политический, а не юридический характер и, следовательно, не связано с изменениями или дополнениями Конституции и законов.

Не имеет однозначного правового содержания и значения и второй вопрос, выносимый на референдум: "Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?".

Социально-экономическая политика определяется и направляется актами не только Президента и Правительства Российской Федерации, но и Съезда, Верховного Совета Российской Федерации, реализуется федеральными, региональными и местными органами и организациями, всеми участниками политических и экономических отношений. Не ясно и то, что именно требуется оценить: направления, формы, методы, темпы, результаты осуществления социально-экономической политики?

Конституция определяет фундаментальные основы социально-экономической политики. Вопрос, выносимый на референдум, касается текущей социально-экономической политики, ее осуществления в конкретный период времени. Многозначность содержания данного вопроса обусловливает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, следовательно, оно не влечет обязательных изменений и дополнений Конституции.

Отсутствие точного правового содержания и значения данного вопроса, правовых последствий принятого на референдуме решения означает, что определение результатов голосования в данном случае не может быть осуществлено на основе части четвертой статьи 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР".

3. Третий и четвертый вопросы, выносимые на референдум, имеют целью выявить отношение граждан к необходимости проведения досрочных выборов Президента и народных депутатов Российской Федерации. Досрочные выборы государственного органа, народных депутатов или выборного должностного лица связаны с досрочным прекращением их полномочий. Срок этих полномочий устанавливается Конституцией. Поэтому, хотя названные вопросы касаются конкретных лиц, положительный ответ на них на референдуме влияет на конституционный статус Президента и народных депутатов Российской Федерации и предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в Конституцию, на основе которых только и возможны досрочное прекращение полномочий и досрочные выборы.

Статья 121.11 Основного Закона России устанавливает исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения полномочий Президента, среди которых нет указания на такое прекращение по требованию избирателей, выраженному посредством всенародного голосования (референдума). По этим причинам положительный ответ на вопрос референдума "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?" предопределит, в силу статьи 1 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", обязательность внесения Съездом народных депутатов дополнений в Конституцию, предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий Президента по требованию избирателей. Следовательно, на принятие решения на референдуме по третьему вопросу распространяются требования части четвертой статьи 35 названного Закона.

Статья 86 Конституции Российской Федерации устанавливает срок полномочий Советов народных депутатов - пять лет. Таков конституционный срок полномочий и Съезда народных депутатов Российской Федерации, и Верховного Совета, и всех народных депутатов в Российской Федерации.

Действующая Конституция допускает возможность при определенных условиях досрочного прекращения полномочий, а следовательно, и досрочных выборов краевого, областного, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга Советов народных депутатов, местных Советов (статья 86.1). Относительно Съезда народных депутатов, Верховного Совета Российской Федерации, высших органов государственной власти республик в составе Российской Федерации такая возможность Основным Законом не установлена. Из положений статей 92, 103, пункта 24 части первой статьи 109 Конституции Российской Федерации вытекает возможность досрочного прекращения полномочий, а следовательно, и досрочных выборов только отдельных народных депутатов Российской Федерации (вместо отозванных или выбывших по другим причинам), но не всех народных депутатов Российской Федерации, составляющих Съезд или Верховный Совет. Более того, ряд положений Конституции прямо запрещает досрочный роспуск Съезда народных депутатов, Верховного Совета, других законно избранных органов государственной власти (пункт 11 статьи 121.5, статья 121.6).

Таким образом, вопрос "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?" связан с изменением конституционных положений о сроках полномочий и деятельности Съезда народных депутатов, Верховного Совета и народных депутатов Российской Федерации. Поэтому для принятия на референдуме решения по данному вопросу, согласно части четвертой статьи 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", требуется, чтобы за него проголосовало более половины граждан от числа внесенных в списки для участия в референдуме (согласно части третьей статьи 27 этого Закона в списки включаются все граждане, имеющие право участвовать в референдуме).

Утвердительный ответ на референдуме на указанный вопрос означает, в силу положений статей 1, 2, 5 Конституции Российской Федерации, конкретизированных в статье 1 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", обязательность внесения в Конституцию Съездом народных депутатов необходимых изменений и дополнений о возможности и основаниях одновременных досрочных выборов всех народных депутатов Российской Федерации.

4. Вынесенные на референдум вопросы и любые принятые по ним решения не предопределяют изменения системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации, полномочий государственных органов и должностных лиц Российской Федерации, установленных Конституцией Российской Федерации. Прекращение, изменение либо дополнение полномочий любого государственного органа или должностного лица в зависимости от ответа на вопросы о доверии Президенту, о досрочных выборах Президента и народных депутатов Российской Федерации неконституционны, пока такие последствия не предусмотрены Конституцией.

На основании изложенного и руководствуясь частью четвертой статьи 6, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 57, пунктом 1 части первой статьи 58, статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать часть вторую пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года N 4684-1 "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума" применительно к подведению итогов референдума по вынесенным на него вопросам "Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину?", "Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?" не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статье 4, а также статье 5, конкретизированной в Законе РСФСР от 16 октября 1990 года "О референдуме РСФСР", по содержанию.

2. Признать часть вторую пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года N 4684-1 "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума" применительно к подведению итогов референдума по вынесенным на него вопросам "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации", "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации" соответствующей Конституции Российской Федерации.

3. Согласно части второй статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации признанное неконституционным положение постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года N 4684-1 "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума" и все основанные на нем, а также воспроизводящие его нормативные акты или отдельные их положения признаются недействующими.

4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано в "Российской газете" и во всех других печатных изданиях, где было опубликовано постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года N 4684-1 "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума".