Письмо ГТК РФ от 26 февраля 2004 г. N 17-12/7114 "О направлении обзора актуальных вопросов применения КоАП России"

Направляем для использования в работе обзор актуальных вопросов применения таможенными органами КоАП России с ответами и рекомендациями на них ГТК России, подготовленный Управлением таможенных расследований и дознания совместно с Управлением контроля соблюдения законодательства в таможенном деле по итогам проведенных во втором полугодии 2003 года региональных семинаров.

Вопросы по квалификации административных правонарушений рассмотрены во Временных методических рекомендациях по квалификации административных правонарушений в области таможенного дела (нарушений таможенных правил), направленных в таможенные органы письмом ГТК России от 24.12.2003 N 01-06/50210, а также в письме ГТК России от 12.01.2004 N 01-06/822 "О требовании таможенного режима экспорта".

ГАРАНТ:

Вышеназванные письма ГТК признаны недействующими

Приложение: на 9 л.

Начальник Управления таможенных расследований и дознания генерал-майор таможенной службы

А.А.Шабунин

Обзор актуальных вопросов, затронутых на 3 региональных семинарах, с ответами и рекомендациями на них ГТК России

1. Механизм привлечения к административной ответственности физических лиц в случае прекращения в отношении них уголовных дел.

В соответствии с п.7 ст.24.5 КоАП России при наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (далее - АП), постановления о возбуждении уголовного дела производство по делу об АП подлежит прекращению.

Однако нередки случаи, когда после прекращения дела об АП уголовное дело также прекращается, но основания для привлечения физических лиц к административной ответственности остаются, в связи с чем возникает необходимость возобновления производства по делу об АП.

Вместе с тем, наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий постановления о прекращении производства по делу об АП (независимо от оснований прекращения) в соответствии с пунктом 7 статьи 24.5 КоАП России является обстоятельством, исключающим производство по делу об АП.

Механизма возобновления производства по делу об АП, возможности отмены постановления о прекращении дела об АП в порядке ведомственного контроля КоАП России не предусматривает, что влечет необоснованное освобождение физических лиц от административной ответственности.

В этой связи в целях последующего проведения административного расследования и привлечения виновных лиц к административной ответственности таможенным органам необходимо обращаться в органы прокуратуры с мотивированным заявлением о принесении протеста об отмене вынесенных постановлений о прекращении производства по делам.

Учитывая, что окончательное разрешение проблемы возможно только путем внесения изменений в КоАП России, ГТК России подготовлены соответствующие предложения в проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в КоАП России".

2. Несоответствие КоАП России установленного распоряжением ГТК России от 11.07.2001 N 715-р "О принятии мер по фактам недоставления товаров" порядка взаимодействия таможенных органов Центрального и Северо-Западного таможенных управлений в случаях недоставления товаров, ввозимых в Российскую Федерацию через расположенные в регионе их деятельности пункты пропуска.

Данным распоряжением ГТК России для таможенных органов Центрального и Северо-Западного регионов установлен порядок реагирования на нарушения таможенных правил, выразившиеся в недоставлении товаров, ввозимых в Российскую Федерацию через расположенные в регионе деятельности Центрального и Северо-Западного таможенных управлений пункты пропуска. Так, в соответствии с данным распоряжением таможенный орган назначения после выявления фактов недоставления товаров и транспортных средств самостоятельно не возбуждает дела об АП, а передает сведения для соответствующего реагирования в таможенный орган отправления.

Упомянутый порядок противоречит п.2 ст.28.7 КоАП России, согласно которому решение о возбуждении дела об АП и проведении административного расследования принимается должностным лицом немедленно после выявления фактов совершения АП, то есть, таможенным органом назначения.

В соответствии с указанием председателя ГТК России от 21.01.2004 ГУОТК рассматривается вопрос об отмене распоряжения ГТК России от 11.07.2001 N 715-р.

3. Проблема необоснованного возбуждения дел об АП по ч.1 ст.16.18 КоАП России по фактам невывоза транспортных средств, временно ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации физическими лицами.

В соответствии с п.9 приложения 1 к приказу ГТК России от 21.08.2000 N 741 "О мерах по совершенствованию контроля и за перемещением через таможенную границу Российской Федерации транспортных средств физическими лицами" в случаях непоступления в таможенные органы, осуществившие таможенное оформление временно ввезенных транспортных средств, в течение 15 дней после окончания срока временного ввоза транспортных средств достоверной информации о закрытии их временного ввоза, таможенные органы принимают меры, предусмотренные законодательством. В этой связи должностными лицами отделов таможенного оформления и таможенного контроля по истечении указанного срока возбуждаются дела об АП и передаются для дальнейшего расследования в подразделения административных расследований.

Все дела возбуждаются по одним и тем же основаниям - отсутствие в таможенном органе информации о вывозе транспортных средств (несдача удостоверений ввоза транспортных средств (УВТС). Так как достоверность закрытия временного ввоза транспортных средств перед возбуждением дел об АП должным образом не проверяется, в ходе административного расследования, зачастую, устанавливается факт вывоза транспортных средств, и производство по ним прекращается. При этом в ходе административного расследования находят подтверждения случаи, когда УВТС при выезде транспортных средств сотрудниками приграничных таможен не изымаются.

В этой связи необходимо иметь в виду, что в соответствии с положениями ч.3 ст.28.1 КоАП России дело об АП может быть возбуждено только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных законом, и достаточных данных, указывающих на наличие события АП.

Указанным приказом ГТК России прямо не раскрываются предусмотренные законодательством меры, однако к ним в первую очередь относятся мероприятия таможенного контроля, направленные на сбор достоверной, т.е. соответствующей действительности информации, указывающей на наличие события АП.

Отсутствие сведений об обратном вывозе временно ввезенных транспортных средств, т.е. неполучение таможней первого экземпляра УВТС либо информации об ином закрытии временного ввоза из других таможенных органов, не может расцениваться как наличие достаточных данных, указывающих на наличие события АП, предусмотренного ч.1 ст.16.18 КоАП России.

Учитывая изложенное, отсутствие сведений об обратном вывозе временно ввезенных транспортных средств либо ином закрытии временного ввоза, прежде всего, предполагает проведение в рамках таможенного контроля мероприятий по получению сведений, необходимых для принятия объективного решения о наличии события правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.16.18 КоАП России, проверку их на достоверность и оценку собранных сведений в совокупности на предмет их достаточности.

Для получения такой информации необходимо, используя возможности таможенного контроля, устанавливать обстоятельства пребывания и выезда из Российской Федерации иностранного гражданина, руководствуясь при этом положениями Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и приказа ГТК России от 11.11.2002 N 1189 "О введении в действие миграционных карт". При этом может запрашиваться информация у соответствующих подразделений МВД России, ФПС России и других государственных органов.

Кроме того, в настоящее время в соответствии с указанием председателя ГТК России от 21.01.2004 ГУОТК рассматривается вопрос о внесении изменений в существующую технологи таможенного контроля за временно ввозимыми на таможенную территорию Российской Федерации транспортными средствами физическими лицами.

4. Проблема возбуждения дел об АП на основании материалов, полученных из иностранных таможенных служб.

В соответствии с международными соглашениями об обмене информацией ГТК России из иностранных таможенных органов получает копии экспортных деклараций с целью проверки таможенного оформления товаров в Российской Федерации. При сверке иностранных пакетов документов с аналогичными российскими выявляется, что таможенная стоимость товаров, заявленная в ГТД, занижена.

При последующей проверке документов, приложенных к декларации при оформлении во внутреннем таможенном органе Российской Федерации, устанавливается следующее. Инвойсы с ценовой информацией имеют подлинные отметки пограничных иностранных таможенных органов и таможенных органов Российской Федерации, контракты с соответствующими ценами сделки, паспорта сделок и другие документы также не вызывают сомнений в их подлинности.

В результате факсимильные сообщения или копии ГТД, полученные от иностранных таможенных служб и не заверенные должным образом, являются единственным основанием для возбуждения дел об АП. Другие данные, свидетельствующие о недостоверном декларировании товаров, в ходе административного расследования по делам не устанавливаются. В этой связи оснований полагать, что АП совершено на территории Российской Федерации, не имеется.

В соответствии с решением заместителя председателя Б.М.Гутина от 29.12.2003 ГУБК совместно с УТРД поручено исключить возникновение указанной проблемы впредь в рамках дальнейшей работы с иностранными таможенными службами, в том числе при организации специальных операций.

5. Непринятие судами к рассмотрению дел об АП в связи с отсутствием в протоколах подписей лиц, привлекаемых к административной ответственности.

В соответствии с ч.5 ст.28.2 КоАП России протокол об АП подписывается лицом, в отношении которого ведется производство по делу. На практике зачастую не представляется возможным получить подпись лиц, привлекаемых к административной ответственности, в связи с их уклонением от подписания протокола об АП или нахождением за пределами таможенной территории Российской Федерации и, соответственно, отсутствием реальной возможности приехать в таможенный орган.

Суды возвращают в таможни дела об АП, поступившие в ним на рассмотрение, в связи с тем, что в протоколе об АП отсутствуют подписи лиц, привлекаемых к ответственности, ссылаясь при этом на нарушение требований ч.5 ст.28.2 КоАП России и прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

В целях соблюдения требований ст.28.2 КоАП России при отсутствии привлекаемых к ответственности лиц в момент составления протокола об АП таможенным органам необходимо принимать меры к их надлежащему уведомлению о совершении данного процессуального действия. Направляя дела в суд, к их материалам необходимо приобщать документы, свидетельствующие о предоставлении возможности привлекаемым к ответственности лицам реализовать свои права, предусмотренные КоАП России (приобщать почтовые извещения о направлении документов по имеющимся адресам с уведомлением о вручении, а также с указанием записи об отказе лиц, привлекаемых к ответственности, от подписания протоколов об АП), а также о принятии всех необходимых и достаточных мер, направленных на розыск и уведомление указанных лиц. Подробнее порядок составления протокола об АП и проведении иных процессуальных действий в отсутствие привлекаемого к ответственности лица описан в п.6 письма ГТК России от 24.03.2003 N 17-12/12422 "О некоторых вопросах применения отдельных положений разделов I и IV КоАП России".

6. Каким образом будет урегулирован порядок передачи дел об АП в подразделения административных расследований таможенных органов, регламентированный ст.290 ТК России в редакции 1993 года, утратившей силу с 01.01.2004.

В соответствии со ст.290 ТК России производство по делу о НТП велось должностным лицом таможенного органа, непосредственно обнаружившим правонарушение, а по решению начальника таможенного органа или его заместителя должностным лицом, являющимся сотрудником структурного подразделения по борьбе с контрабандой.

КоАП России не связывает право возбуждения дела об АП с возможностью его дальнейшего административного расследования исключительно должностным лицом, непосредственно обнаружившим правонарушение, в связи с чем не регламентирует вопрос о передаче дела об АП для проведения административного расследования от одного должностного лица таможенного органа другому. Согласно ч.ч.2, 3 ст.28.7 КоАП России решение о возбуждении дела и проведении административного расследования принимается должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об АП. Они определены КоАП России и приказом ГТК России от 09.12.2003 N 1418 "О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об АП и осуществлять административное задержание" (зарегистрирован в Минюсте 06.01.2004 рег. N 5381). Так, дело об АП правомочны возбудить сотрудники таможенных органов, в том числе должностные лица ОАР при обнаружении ими достаточных данных, указывающих на наличие события АП.

В соответствии с п.1 Типового положения об отделе административных расследований таможни, утвержденного приказом ГТК России от 25.06.2002 N 667 (в ред. приказа ГТК России от 12.05.2003 N 490), ОАР таможни является структурным подразделением таможни, непосредственно осуществляющим и организовывающим деятельность структурных подразделений таможни по возбуждению дел об АП, отнесенных к компетенции таможенных органов, и по проведению по ним административного расследования.

Начальники таможен и их заместители по правоохранительной работе организовывают деятельность подчиненных им подразделений и распределяют в них работу с учетом компетенции данных подразделений. В этой связи представляется, что решение начальника таможни или его заместителя по правоохранительной работе о передаче дела об АП для проведения расследования сотруднику подразделения административного расследования не вступает в противоречие действующему законодательству об АП.

7. Возможно ли осуществление изъятия являющихся предметами АП товаров и транспортных средств, находящихся не в месте совершения АП.

В соответствии со ст.27.10 КоАП России возможность производства изъятия вещей, явившихся орудиями или предметами АП, а также документов, имеющих значение доказательств по делу, ставится в зависимость от момента их обнаружения. В случаях, когда указанное процессуальное действие на месте совершения АП произвести невозможно, изъятие предметов АП, находящихся не в месте совершения АП, необходимо осуществлять при производстве других процессуальных действий (например, при осмотре принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов).

8. Возможность составления одного процессуального документа (протокола об АП или определения о возбуждении дела об АП и проведении административного расследования) с отражением в нем нескольких фактов АП.

При выявлении в ходе проверки соблюдения валютного законодательства совершения лицом двух и более АП при экспорте товаров по нескольким ГТД (поставкам) таможенные органы в одних случаях составляют один процессуальный документ (протокол или определение о возбуждении дела об АП), в других случаях - несколько процессуальных документов.

В соответствии со ст.ст.28.5, 28.7 КоАП России составление протокола об АП или вынесение определения о возбуждении дела и проведении административного расследования осуществляется немедленно после выявления факта совершения АП. В этой связи по каждому факту совершения АП предполагается составление одного процессуального документа (протокола или определения о возбуждении дела об АП).

Поступающие в таможенные органы акты прокурорского реагирования и сложившаяся судебная практика не исключают возможности составления таможенными органами одного из указанных процессуальных документов по нескольким фактам совершения АП.

9. Правомочны ли начальники таможенных постов рассматривать дела об АП, совершенные должностными лицами.

На основании ч.2 ст.23.8 КоАП России, начальники таможенных постов правомочны рассматривать дело об АП, совершенные физическими лицами.

В соответствии с КоАП России субъекты АП делятся на юридических и физических лиц. При этом с точки зрения установления санкций за АП КоАП России подразделяет физических лиц на 2 категории: должностных лиц и граждан. Выделение в КоАП России категории должностных лиц в качестве субъекта административной ответственности обусловлено применением к ним более суровых мер ответственности, чем к гражданам.

Учитывая, что для целей привлечения к административной ответственности должностных лиц следует рассматривать в качестве физических лиц, начальники таможенных постов правомочны рассматривать дела об АП, совершенные должностными лицами.

10. Кто правомочен назначать административное наказание в виде предупреждения (должностные лица, непосредственно обнаружившие АП, или должностные лица, правомочные в соответствии с# ст.23.8 КоАП России рассматривать дела об АП).

КоАП России предусматривает три вида производства по делам об АП: общий порядок - с составлением протокола об АП и передачей его на рассмотрение, специальный порядок, включающий особую стадию производства - административное расследование, а также упрощенный порядок, предусматривающий назначение наказания на месте совершения правонарушения без составления протокола об АП.

Исходя из логики ст.28.1 КоАП России, решение о применении того или иного порядка производства принимается при обнаружении АП лицом, уполномоченным составлять протокол об АП, и в зависимости от этого решения дело возбуждается путем составления процессуального документа соответствующей формы (протокола об АП, определения о проведении административного расследования, постановления-предупреждения).

Согласно требованиям ст.28.6 КоАП России упрощенный порядок производства по делам об АП предусматривает и назначение наказания, и исполнение решения о назначении этого наказания на месте совершения правонарушения и немедленно после его выявления при соблюдении определенных условий. Характер этих условий свидетельствует, что такой порядок применим только в случае выявления правонарушений, не представляющих большой степени опасности, когда вина лица, привлекаемого к ответственности, очевидна и оно не отрицает ее.

Такой порядок нацелен на обеспечение оперативности производства по делам определенной категории и позволяет принять решение по делу лицу, выявившему правонарушение, не задействуя общего достаточно сложного и длительного механизма привлечения к ответственности с передачей дела на рассмотрение специально уполномоченному на то органу (должностному лицу).

Вместе с тем, КоАП России содержит ряд статей, санкции которых предусматривают назначение двух видов административных наказаний - предупреждения или административного штрафа. В соответствии со ст.32.1 КоАП России постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения исполняется органом, должностным лицом, вынесшими постановление путем вручения или направления их копий в соответствии со ст.29.11 КоАП России (то есть, путем объявления постановления по окончании рассмотрения дела или его высылки в течение 3 дней со дня вынесения постановления). Должностные лица, правомочные рассматривать дела об АП от имени таможенных органов, указаны в ст.23.8 КоАП России.

Таким образом, применение постановлений-предупреждений может быть осуществлено как на месте совершения АП должностными лицами, выявившими правонарушения, так и по результатам рассмотрения дел об АП, должностными лицами, указанными в ст.23.8 КоАП России, в случае выбора ими из указанных санкций наказания в виде предупреждения.

11. Проблема определения предмета АП по делам об АП, возбужденным по фактам недекларирования или недостоверного декларирования физическими лицами перемещаемой через таможенную границу Российской Федерации наличной иностранной валюты в сумме, не превышающей 10000 долларов США.

По существующей в таможенных органах практике при возбуждении и рассмотрении дел об АП по фактам заявления об отсутствии у них товаров, подлежащих обязательному письменному декларированию, и недекларирования в обязательной письменной форме вывозимой наличной иностранной валюты в количестве, превышающем 3000 долларов США, для целей определения предмета АП и назначения наказания сумма валюты, эквивалентная 3000 долларов США, в одних случаях из предмета АП исключается, в других - не исключается.

Различные подходы сформировались также при определении предмета АП по делам об АП, возбужденным по фактам заявления в таможенной декларации недостоверных сведений о количестве наличной иностранной валюты, необходимых для принятия решения о ее выпуске. По одним делам предметом АП признается вся сумма иностранной валюты, по другим делам - часть валюты, сведения о которой не были внесены в таможенную декларацию.

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным Законом Российской Федерации от 27.02.2003 N 28-ФЗ в статьи 6 и 8 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле", при единовременном вывозе из Российской Федерации физическими лицами - резидентами и нерезидентами наличной иностранной валюты в сумме, не превышающей в эквиваленте 3000 долларов США, вывозимая наличная иностранная валюта не подлежит декларированию таможенному органу Российской Федерации.

При единовременном вывозе из Российской Федерации физическими лицами - резидентами и нерезидентами наличной иностранной валюты в сумме, превышающей в эквиваленте 3000 долларов США, вся вывозимая наличная иностранная валюта подлежит декларированию таможенному органу Российской Федерации путем подачи письменной таможенной декларации.

Таким образом, по мнению ГТК России, при недекларировании всей суммы иностранной валюты предметом АП должна являться вся сумма валюты, исключение 3000 долларов США производиться не должно. Позиция ГТК России по данному вопросу совпадает с позицией Генеральной прокуратуры Российской Федерации, изложенной в письме от 31.10.2003 N 7/8-5959к-03, направленном в таможенные органы для использования в работе письмом ГТК России от 19.11.2003 N 17-12/45410.

При заявлении недостоверных сведений о количестве однородных товаров (то есть, при заявлении сведений только о части иностранной валюты) предметом АП будет являться та часть валюты, в отношении которой требования по таможенному оформлению не были выполнены (неуказанная в декларации сумма валюты), что согласуется с временными методическими рекомендациями по квалификации АП в области таможенного дела, направленными в таможенные органы письмом ГТК России от 24.12.2003 N 01-06/50210.

12. Каким образом производить выдачу ошибочно изъятых (арестованных) товаров до окончания срока административного расследования.

В соответствии с ч.1 ст.27.1 КоАП России "в целях пресечения АП..., обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об АП..." уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применить такие меры обеспечения как изъятие вещей и документов или наложение ареста на товары, транспортные средства и иные вещи.

На основании ч.3 ст.29.10 КоАП России должностное лицо, рассматривающее дело об АП, по результатам рассмотрения в постановлении по делу должно решить вопрос об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест, в том числе и о возвращении законному владельцу.

Изъятие (арест) товаров, не являющихся предметом АП, и последующее их удержание таможенным органом ограничивает право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими ему товарами, и противоречит ст.ст.27.10, 27.14 КоАП России.

Учитывая, что решение вопроса об изъятых (арестованных) товарах находится в рамках компетенции лица, рассматривающего дело об АП, отмена изъятия или ареста на стадии административного расследования также должна осуществляться указанным лицом.

При этом такое решение, по мнению ГТК России, должно формализоваться рапортом должностного лица, в производстве которого находится дело об АП, и затем утверждаться лицом, правомочным рассматривать дело об АП.

13. Проблема вручения или получения копий постановлений по делам об АП лицами, в отношении которых они вынесены.

В соответствии с частью 2 статьи 31.2 КоАП России постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. В законную силу постановление вступает после истечения срока, установленного для его обжалования, если оно не было обжаловано или опротестовано. В свою очередь срок обжалования постановления по делу об АП составляет 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. Таким образом, возможность исполнения постановления по делу поставлена в прямую зависимость от получения лицом копии постановления. Если копия постановления по делу направляется почтой, и уведомление о вручении в административный орган по каким-либо причинам не возвращается, либо если адресат намеренно уклоняется от ее получения, исполнение по делу невозможно.

Рекомендации по урегулированию данного вопроса даны в письме ГТК России от 18.04.2003 N 17-12/16620 "О вступлении в законную силу постановлений по делам об АП".

Окончательное разрешение проблемы видится во внесении изменений в КоАП России путем установления нормы, согласно которой срок обжалования постановления по делу об АП и, следовательно, срок его исполнения предлагается исчислять с фиксированного дня (например, со дня его вынесения). Такое предложение включено в ранее упомянутый проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в КоАП России", подготовленный ГТК России.

Кроме того, следствием нерешенности указанного вопроса явилась проблема исполнения должностными лицами подразделений административных расследований пункта 2.3 приказа ГТК России от 25.06.2002 N 670 "Об утверждении временного положения о порядке учета, регистрации и хранения постановлений по делам об АП, находящихся на исполнении в таможенных органах Российской Федерации". В соответствии с данным пунктом оригиналы (в установленных законом случаях - дубликаты) постановлений по делам об АП подлежат передаче для регистрации и исполнения в отделы исполнения постановлений по делам об АП таможенных органов в течение 3-х суток с момента вступления в законную силу.

Подразделения административных расследований таможенных органов обязаны отслеживать момент вступления в силу постановлений по делам об АП, что ведет к исполнению ими несвойственных функций. При этом отделы исполнения постановлений не принимают из подразделений административных расследований материалы дел об АП без подтверждения факта вступления в законную силу постановлений по ним.

В настоящее время ГТК России рассматривается вопрос о внесении изменений в пункт 2.4 указанного приказа.