Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г. (разработаны Минфином РФ) (извлечение)

Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.*
(извлечение)

ГАРАНТ:

См. Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренную постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249

Настоящие принципы разработаны в соответствии и во исполнение Бюджетного послания Президента РФ на 2004 год, Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.), решений Правительства РФ и Комиссии Правительства РФ по оптимизации бюджетных расходов с целью определения основных направлений повышения эффективности функционирования бюджетного сектора в Российской Федерации.

1. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора

В настоящее время в функционировании бюджетного сектора существуют следующие основные проблемы:

- сохраняются возможности для принятия бюджетными учреждениями денежных обязательств с превышением лимита бюджетных обязательств и как следствие для накопления несанкционированной кредиторской задолженности, ответственность за оплату которой ложится на бюджет;

- наличие возможности распоряжения внебюджетными доходами создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении платных услуг, но снижает заинтересованность в качественном осуществлении основной деятельности. Следствием этого является снижение объемов предоставления и качества государственных (муниципальных) услуг;

- отсутствие оценки объема внебюджетных доходов при определении бюджетных ассигнований приводит к резкой дифференциации финансового положения бюджетных учреждений. Необходимость содержания квазибюджетных учреждений, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях, препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят государственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе;

- действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения;

- производство государственных (муниципальных) услуг на нерыночной основе создает неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед частным сектором, лишающие бюджетные учреждения стимулов к сокращению издержек, связанных с производством государственных (муниципальных) услуг;

- отсутствие правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности приводит к неэффективному использованию этих средств и приобретенных за их счет финансовых и нефинансовых активов, а также к прямым злоупотреблениям;

- недостатки действующего механизма бюджетного финансирования порождают практику взимания с граждан нелегальных платежей за государственные (муниципальные) услуги, которые должны предоставляться бесплатно;

- сохраняется ситуация, при которой распределение средств бюджета одного уровня государственной власти осуществляется организациями, административно подчиняющимися другому уровню бюджета;

- наличие значительного числа ведомственных учреждений здравоохранения, образования и науки вызывает неоправданное дублирование функций и нерациональное использование государственной собственности;

- недостаточная ориентация главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств и достижение конечных общественно значимых результатов.

С учетом сложившейся ситуации требуется осуществление серьезных изменений в структуре бюджетного сектора. В этой связи основными направлениями реформирования в данной сфере являются:

1) оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;

2) уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;

3) переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;

4) внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.

В рамках первого направления предполагается осуществить совершенствование управления действующей сетью получателей бюджетных средств за счет административного и финансового переподчинения ряда получателей бюджетных средств с целью соблюдения принципов отраслевой направленности основного вида деятельности, ликвидации и объединения бюджетных учреждений, чья деятельность дублируется, устранения ситуации, при которой распорядителями средств бюджета одного уровня власти являются органы другого уровня власти.

Второе направление реформы включает в себя:

- расширение возможности по привлечению организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных (муниципальных) услуг, оплачиваемых за счет бюджетных средств. Этот процесс должен сопровождаться, с одной стороны, изменением законодательства, обеспечивающим возможность реорганизации ныне действующих бюджетных учреждений за рамками процедур ликвидации, с другой - внедрением новых организационно-правовых форм, в которые смогут реорганизоваться бюджетные учреждения. Решение о целесообразности изменения организационно-правовой формы должно рассматриваться применительно к каждому конкретному бюджетному учреждению с учетом целого ряда факторов. Реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые производят необходимые государству услуги на нерыночной основе (в т.ч. в рамках обеспечения конституционных гарантий) и ликвидация которых будет иметь негативные социально-экономические последствия;

- комплекс мер, направленных на изменение порядка осуществления бюджетными учреждениями деятельности, приносящей доход, - в частности, установление требования об отражении внебюджетных доходов в полном объеме в доходах и расходах соответствующего бюджета. На последующих этапах необходимо установить запрет на распоряжение такими доходами бюджетными учреждениями. В результате этих преобразований субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетного учреждения возможна только по санкционированным в рамках общего бюджета обязательствам учреждения.

Третье направление предполагает переход к новым механизмам и формам предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Существующий порядок бюджетного финансирования по смете доходов и расходов имеет ряд недостатков. Во-первых, он по сути своей является неэффективным, то есть не создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных средств. Во-вторых, в действующем виде он в недостаточной степени ориентирован на достижение определенных социально-экономических результатов деятельности, так как в его рамках финансируется сам факт существования учреждения.

Участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг предполагает использование новых механизмов, обеспечивающих выполнение государственных обязательств, гарантированных Конституцией РФ, конкурентные способы распределения бюджетных средств, финансовую привлекательность выполнения государственных заданий, гибкость в проведении государственной политики в различных отраслях с учетом их специфики.

Четвертое направление предполагает повышение ответственности министерств и ведомств за достижение поставленных целей, их заинтересованности в максимально эффективном использовании бюджетных средств, повышение роли бюджета как инструмента осуществления государственной экономической политики за счет обеспечения связи между отраслевыми стратегиями и задачами бюджетного финансирования.

2. Оптимизация сети получателей средств федерального бюджета

На первом, подготовительном, этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается осуществление оптимизации сети получателей средств федерального бюджета.

Необходимость данного этапа обуславливается наличием ряда недостатков сложившейся структуры бюджетной сети и потребностью в подготовке основ проведения более глубокой реорганизации бюджетного сектора.

Данный этап может быть реализован в рамках действующего законодательства (в том числе новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ").

2.1. Анализ сети получателей средств федерального бюджета

К числу основных критериев оценки сети получателей средств федерального бюджета относится наличие в реестре главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета:

- получателей бюджетных средств (федеральных бюджетных учреждений) 5-го и 6-го уровней;

- главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, не являющихся федеральными органами государственной власти;

- получателей средств федерального бюджета (федеральных бюджетных учреждений), осуществляющих непрофильную деятельность по отношению к функциям главного распорядителя средств федерального бюджета;

- распорядителей средств федерального бюджета, в ведении которых находится не более одного получателя средств федерального бюджета;

- федеральных бюджетных учреждений, по профилю деятельности относящихся к сфере компетенции органов государственной власти субъектов РФ или муниципальных образований;

- федеральных бюджетных учреждений со среднесписочной численностью работников менее пяти человек;

- федеральных бюджетных учреждений с высокой (более 50%) долей доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Проведенный анализ показал, что сложившаяся к настоящему времени сеть получателей средств федерального бюджета не соответствует требованиям бюджетного законодательства и критериям оптимальности ее организации, что снижает эффективность использования средств федерального бюджета.

Так, из 100 главных распорядителей средств федерального бюджета 30 организаций не являются федеральными органами государственной власти.

В настоящее время из 3220 организаций, выполняющих функции распорядителей средств федерального бюджета, включенных в реестры главных распорядителей средств федерального бюджета, у 2840 имущество находится в федеральной собственности, у 255 - в собственности субъектов РФ, у 8 - в собственности муниципалитетов. Оставшиеся распорядители либо не отнесены к той или иной форме собственности, либо являются частными организациями, либо являются субъектами смешанной собственности. При этом из 2840 распорядителей средств федерального бюджета, чье имущество находится в федеральной собственности, 74 по своей организационно-правовой форме не являются учреждениями.

В ведении распорядителей бюджетных средств, чье имущество является федеральной собственностью, находятся 35 995 получателей бюджетных средств (включая распорядителей средств нижестоящего уровня), что составляет около 60% от общего количества получателей средств федерального бюджета. При этом соответственно 40% получателей средств федерального бюджета находятся в ведении распорядителей, чье имущество не является федеральной собственностью.

Реестры распорядителей и получателей бюджетных средств не отражают того, являются распорядители бюджетных средств структурными подразделениями главного распорядителя бюджетных средств или нет. Во многих случаях функции распорядителей средств федерального бюджета выполняют организации, находящиеся в федеральной собственности, однако не являющиеся органами государственной власти.

В структуре получателей средств федерального бюджета по главным распорядителям присутствует значительное количество федеральных государственных учреждений, не относящихся к профильной деятельности соответствующих главных распорядителей. К их числу относятся 1800 учреждений образования (из общего их количества, составляющего 5216 учреждений, 3473 относятся к ведению Министерства образования РФ), 264 детских сада.

При этом наибольшее количество учреждений образования включены в реестры Минсельхоза РФ (432), МПС РФ (258), МВД РФ (160), Минтранса РФ (101), МЭРТ РФ (99), Госстроя РФ (91) и Минэнерго РФ (88). Ведомственные санатории и дома отдыха включены в реестры МВД РФ (51), Минобразования РФ (30). 103 детских сада входят в реестр МПС РФ, 80 - МВД РФ, 24 - Сибирского отделения РАН, 15 - Медицинского центра Управления делами Президента РФ.

В составе сети получателей средств федерального бюджета присутствуют организации, являющиеся получателями 7-го уровня (3 организации), 6-го уровня (106 организаций), 5-го уровня (1116 организаций) и 4-го уровня (7826). Подобная ситуация порождает крайнюю сложность управления средствами федерального бюджета, не обусловленную объективными факторами.

В то же время общее количество распорядителей средств федерального бюджета, в ведении которых находится один получатель бюджетных средств, составляет 627 организаций.

Таким образом, из анализа сети получателей средств федерального бюджета можно сделать вывод о том, что существуют серьезные недостатки в ее организации, выражающиеся в противоречии бюджетному законодательству, наличии чрезмерного количества организаций, выполняющих непрофильную по отношению к главному распорядителю средств федерального бюджета деятельность, неоправданной разветвленности, несогласованности с основными принципами осуществляемой реформы разделения бюджетных полномочий.

2.2. Основные направления оптимизации бюджетной сети

Исходя из этого, в 2003-2004 гг. необходимо реализовать следующие меры.

Необходимо определиться по организациям, включенным в состав главных распорядителей бюджетных средств федерального бюджета, но не являющихся федеральными органами государственной власти.

Следует ликвидировать практику исполнения функций распорядителя средств федерального бюджета иными организациями, нежели федеральные органы государственной власти, или созданными ими учреждениями. В частности, это относится как к организациям, выполняющим функции распорядителей средств федерального бюджета, - органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, так и к частным организациям и организациям смешанной формы собственности.

Следующей проблемой, требующей решения, является наличие достаточно большого количества учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, с незначительной штатной численностью сотрудников. Необходимо осуществить инвентаризацию таких учреждений и ликвидировать с передачей полномочий учреждениям, имеющим аналогичную административную подчиненность действующим на данной территории или же выполняющим аналогичные функции, действующим на соседних территориях.

Наличие параллельно функционирующих государственных организаций со сходным профилем деятельности, имеющих различную административную подчиненность и включенных в реестры бюджетополучателей различных главных распорядителей, приводит к дублированию функций и как следствие к неэффективному использованию бюджетных средств. В первую очередь это относится к существованию ведомственных учреждений, предоставляющих медицинские, образовательные и другие социальные услуги за счет бюджетных средств. Следствием такого положения является неравенство условий функционирования бюджетных учреждений, оказывающих однородные государственные (муниципальные) услуги.

В этой связи необходимо провести инвентаризацию реестров получателей бюджетных средств по главным распорядителям с целью выявления таких организаций. При этом в первую очередь необходимо осуществить инвентаризацию медицинских и образовательных учреждений, учреждений культуры. После инвентаризации таких учреждений необходимо принять решение об их объединении или преобразовании в иную организационно-правовую форму, а также осуществить передачу тех организаций, которые остаются в составе бюджетной сети, в административное подчинение соответствующих профильных министерств и ведомств.

Другим недостатком существующей бюджетной сети является осуществление функций распорядителя бюджетных средств организациями, относящимися к другому уровню государственной власти. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта РФ и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования бюджетополучателей, находящихся в их ведении на данной территории, в распоряжение региональных или местных распорядителей бюджетных средств. Необходимо провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, административно подчиняющимся главным распорядителям бюджетных средств, в чей реестр они входят, или путем делегирования исполнения соответствующих полномочий органам власти других уровней, реализуемых в пределах и за счет предоставленных на эти цели субвенций из федерального бюджета.

Кардинальная реструктуризация бюджетной сети предстоит с момента вступления в силу федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". В порядке подготовки к введению указанных федеральных законов в действие необходимо разработать порядок передачи федеральных государственных учреждений, выполняющих полномочия, отнесенные соответствующими законами к ведению органов государственной власти субъектов РФ или вопросам местного значения, в ведение соответственно органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

В соответствии с указанными законопроектами подлежат передаче в ведение субъектов РФ учреждения начального и среднего профессионального образования, за исключением учреждений начального и среднего профессионального образования федерального значения по перечню, утверждаемому Правительством РФ.

Необходимой предпосылкой реализации указанной меры является разработка соответствующими главными распорядителями бюджетных средств критериев отнесения учреждений образования, здравоохранения, культуры и искусства к числу учреждений, имеющих федеральное значение.

Подлежат передаче в ведение органов местного самоуправления учреждения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, а также дополнительного образования.

В связи с этим необходимо ускорить принятие соответствующих поправок в действующее законодательство, в том числе в Федеральный закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" (в части, касающейся реорганизации образовательных учреждений и их передачи в ведение региональных или местных органов власти).

2.3. Мониторинг оптимизации сети получателей бюджетных средств

В целях оценки и контроля за ходом выполнения мероприятий, указанных в настоящем разделе, предлагается организовать постоянно действующую систему мониторинга реструктуризации сети получателей бюджетных средств. В рамках осуществления регулярного мониторинга главные распорядители бюджетных средств должны представлять информацию в Минфин России по показателям, характеризующим структуру сети получателей бюджетных средств, находящихся в их ведении.

Предлагаемые формы позволяют получить дополнительную информацию о числе распорядителей и получателей бюджетных средств, объемах бюджетного и внебюджетного финансирования в соответствующих группах. Представляемая информация будет использоваться Минфином России, а также соответствующими министерствами и ведомствами для анализа реализации мероприятий и планирования бюджетных расходов.

Информация представляется в соответствии с указанными формами главным распорядителем бюджетных средств. В форме отражаются данные за последний отчетный год, текущий (ожидаемое исполнение), следующий (план) и прогноз на два года вперед.

В течение года главные распорядители бюджетных средств ежеквартально представляют в Минфин России отчеты об исполнении плановых показателей, представленных в формах с указанием причин отклонения и предложений по корректировке.

Форма N 1 содержит информацию о количестве распорядителей бюджетных средств, включенных в реестр главного распорядителя средств федерального бюджета, не являющихся федеральным органом государственной власти и не имеющих административного подчинения федеральным органам государственной власти. Среди общего количества выделяются распорядители бюджетных средств, являющиеся органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления или административно подчиняющиеся им, а также прочие распорядители средств федерального бюджета, не являющиеся федеральными органами власти и не имеющие административного подчинения федеральным органам государственной власти. По каждому виду распорядителей представляется информация о доведенных правах на расходование средств федерального бюджета и объемах кассовых расходов.

Информация, представляемая в данной форме, позволит оценить количество распорядителей средств федерального бюджета, которые в нарушение норм Бюджетного кодекса РФ не являются федеральными органами государственной власти, а также распределяемые ими объемы финансирования из федерального бюджета.

По форме N 2 представляется информация о количестве получателей средств федерального бюджета, включенных в реестр главного распорядителя средств федерального бюджета, административно подчиненных другим главным распорядителям. По каждому виду получателей представляется информация о доведенных правах на расходование средств федерального бюджета и объеме кассовых расходов.

Информация, представляемая в данной форме, позволит оценить соотношение объемов финансирования получателей бюджетных средств с различным административным статусом (административно подчиняющихся и не подчиняющихся главному распорядителю средств федерального бюджета).

В форме N 3 представляется информация о количестве получателей средств федерального бюджета, включенных в реестр главного распорядителя средств федерального бюджета, по формам собственности. По каждому виду получателей представляется информация о доведенных правах на расходование средств федерального бюджета и объеме кассовых расходов.

По форме N 4 представляется информация о количестве получателей бюджетных средств, включенных в реестр главного распорядителя средств федерального бюджета. По каждому виду получателей представляется информация о доведенных правах на расходование средств федерального бюджета и объемах кассовых расходов.

По форме N 5 представляется информация о количестве федеральных государственных учреждений, включенных в реестр главного распорядителя средств федерального бюджета, с разбивкой по среднесписочной численности. Информация, представляемая в данной форме, позволит выявить количество малочисленных государственных учреждений.

По форме N 6 представляется информация о количестве ведомственных учреждений здравоохранения и образования, включенных в реестр получателей бюджетных средств по главному распорядителю бюджетных средств, и объемах кассовых расходов этих учреждений. Информация, представляемая в данной форме позволит выявить количество организаций, включенных в реестры главных распорядителей, занимающихся непрофильной по отношению к главному распорядителю средств деятельностью.

По форме N 7 представляется информация о количестве получателей средств федерального бюджета, включенных в реестр по главному распорядителю, по доле доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В форме представляется информация о группировке получателей бюджетных средств по доле внебюджетных доходов в общем объеме средств, находящихся в распоряжении получателя бюджетных средств. При этом под такой долей понимаются:

- за последний отчетный год - отношение суммы полученных за соответствующий период средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности к совокупному объему кассовых расходов получателя бюджетных средств;

- по текущему году - отношение суммы доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, утвержденной в смете доходов и расходов по средствам от предпринимательской деятельности, к объему лимита бюджетных обязательств;

- по последующим годам - отношение суммы прогнозируемых доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности к объему планируемых бюджетных ассигнований.

3. Реорганизация бюджетных учреждений

На втором (основном) этапе реструктуризации бюджетного сектора необходимо провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Для этого потребуется внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс, Гражданский кодекс, в ряд федеральных законов, в том числе "О некоммерческих организациях", "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" и другие.

В этой связи в течение 2003-2004 гг. должна быть организована работа по разработке соответствующих законопроектов, а также по подготовке внедрения новой системы управления и финансирования бюджетного сектора.

3.1. Общие подходы

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

При этом необходимо уйти от практики принятия бюджетными учреждениями, находящимися на сметном финансировании, обязательств сверх лимитов бюджетных средств, приводящих к возникновению обязательств бюджета перед поставщиками работ и услуг бюджетных учреждений, порождающих субсидиарную ответственность. С этой целью необходимо внести изменения в правоспособность бюджетных учреждений, ограничивающие возможность принятия обязательств, не предусмотренных сметой доходов и расходов, утвержденной в установленном порядке.

Установление такого ограничения приведет к потере бюджетными учреждениями права самостоятельного распоряжения внебюджетными доходами. В 2002 году доходы главных распорядителей средств федерального бюджета и подведомственных им учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности составили 170,7 млрд рублей, что в среднем составляет 13% общего объема их финансирования (при этом для отдельных главных распорядителей средств федерального бюджета эта доля превышает 50%). Таким образом, в настоящее время бюджетные учреждения распоряжаются значительными объемами внебюджетных средств.

В то же время усиление контроля за их использованием может привести к сокращению или сокрытию внебюджетных доходов, в особенности в бюджетных учреждениях, для которых доля таких доходов в общем объеме средств высока или может быть потенциально высока в случае выхода из бюджетного сектора.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в иные организационно-правовые формы. Суть такого преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам. При этом в случае соблюдения этих условий не существует никакой необходимости в ограничении права организаций, создающихся в процессе реорганизации, на осуществление предпринимательской деятельности и самостоятельное распоряжение доходами от нее.

В результате реорганизации бюджетные учреждения на основании решения учредителей могут быть преобразованы в специализированные государственные (муниципальные) некоммерческие организации, государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации, хозяйственные общества - в зависимости от отраслевых особенностей функционирования и специфики выполняемых задач. Участие государства в предоставлении услуг, ранее производившихся бюджетными учреждениями, будет осуществляться с применением различных бюджетных инструментов, включающих в себя нормативно-подушевое финансирование, государственный (муниципальный) социальный заказ и другие формы.

При этом темпы реорганизации бюджетных учреждений должны определяться исходя из степени готовности государства обеспечить размещение заказа на предоставление услуг, бесплатное внеконкурсное предоставление которых гарантирует Конституция РФ (медицинская помощь, дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование). Учитывая добровольный характер размещения государственного (муниципального) социального заказа, его финансовое обеспечение должно быть достаточным для создания экономической заинтересованности широкого круга поставщиков, отвечающих установленным требованиям.

Бюджетные учреждения, производящие государственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе, останутся в составе бюджетной сферы. Принципиальным изменением в системе их финансирования будет лишение права на самостоятельное распоряжение средствами из внебюджетных источников. Для обеспечения возможности эффективного контроля за администрацией таких бюджетных учреждений (в том числе выполнения государственных заданий) необходимо утверждение Правительством РФ типового контракта с руководителем бюджетного учреждения. Условия типового контракта должны конкретизироваться применительно к специфике деятельности бюджетных учреждений главными распорядителями бюджетных средств. При этом в контракты должны включаться конкретные индикаторы результативности деятельности бюджетного учреждения, а также предусматриваться ответственность за превышение объемов принимаемых обязательств над доведенными до учреждения лимитами бюджетных обязательств, нарушение установленного порядка учета и отчетности и т.д. Нарушение условий контракта должно служить основанием для его досрочного расторжения (отстранения от должности руководителя учреждения).

3.2. Преобразование бюджетных учреждений

Усиление контроля за получением и расходованием доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности обуславливает необходимость предоставления возможности выхода бюджетных учреждений из режима бюджетного финансирования по смете доходов и расходов и, соответственно, изменения его организационно-правовой формы. Параллельно с этим задача повышения эффективности предоставления общественных услуг за счет бюджетных средств требует внедрения новых механизмов бюджетного финансирования.

В совокупности эти две задачи предопределяют необходимость обеспечения возможности реорганизации бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы, в том числе в новые, не существующие в настоящий момент, позволяющие избегать жестких ограничений в отношении деятельности. В то же время такая реорганизация должна учитывать объективные особенности целей и задач функционирования тех или иных бюджетных учреждений, предусматривать ограниченный льготный переходный период для реорганизующихся учреждений, не должна препятствовать исполнению государственных конституционных гарантий.

Порядок реорганизации бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы должен регулироваться федеральным законом на основе следующих принципов:

- обеспечение гарантий занятости во вновь создаваемых организациях коллективу действующих бюджетных учреждений и установление в течение определенного периода времени моратория на сокращение численности или штата работников в процессе реорганизации и увольнение сотрудников бюджетного учреждения по инициативе администрации, за исключением увольнения по основаниям, предусмотренным пунктами 3, 5, 6-12 статьи 81 Трудового кодекса РФ;

- решение о реорганизации должно приниматься учредителями бюджетных учреждений на основании графика и с использованием критериев, устанавливаемых Правительством РФ в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок реорганизации;

- порядок и состав закрепляемого за вновь создаваемыми организациями движимого и недвижимого имущества должен определяться Правительством РФ в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок реорганизации, по итогам инвентаризации закрепленного в настоящее время за бюджетными учреждениями имущества.

В зависимости от характера деятельности вновь создаваемого юридического лица и состава его учредителей реорганизация осуществляется по одному из нижеследующих вариантов.

1) Преобразование в специализированную государственную или муниципальную некоммерческую организацию (СГМНО).

Данный вариант преобразования имеет своей целью обеспечение наиболее полных институциональных гарантий сохранения профильной деятельности организации, использования закрепляемого за ней имущества по прямому назначению и соблюдения интересов работников реорганизуемых учреждений. Порядок реорганизации бюджетных учреждений в СГМНО должен основываться на следующих положениях, дополняющих указанные выше общие принципы.

Движимое имущество (за исключением объектов с ограниченным оборотом, в частности музейных, архивных и библиотечных фондов, особо ценного движимого имущества, а также дорогостоящего научного и медицинского оборудования), закрепленное в настоящий момент за действующими бюджетными учреждениями на праве оперативного управления, будет передаваться создаваемым СГМНО на праве хозяйственного ведения.

Недвижимое имущество, а также указанные выше виды движимого имущества с ограниченным оборотом будут передаваться вновь создаваемым организациям на праве безвозмездного пользования или аренды по льготным ставкам, действующим в течение переходного периода (в т.ч. с правом сдачи недвижимого имущества в субаренду). При этом право безвозмездного пользования будет ограничиваться невозможностью его отчуждения в течение срока существования организаций, за исключением случаев нецелевого использования.

Управление СГМНО в части принятия наиболее важных решений, утверждаемых в уставе на основе типового устава, будет осуществляться коллегиальным органом. Учитывая значимость услуг, которые призваны оказывать СГМНО, необходимо наряду с государственным контролем за деятельностью организации осуществление общественного контроля. В этой связи необходимо установление обязательств руководства СГМНО обеспечивать открытый доступ, включая доступ средств массовой информации, к целому ряду документов, либо носящих нормативный характер, либо содержащих сведения о результатах и планах ее деятельности, а также о состоянии имущества и финансов организации.

При указанном варианте реорганизации сохраняется возможность установления учредителем для специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации обязательных заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг.

Преобразование учреждений в указанную организационно-правовую форму позволит:

- создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и будет способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти;

- формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления, соответствующие потребностям потребителей. В отличие от традиционных учреждений, работающих на основании типовых отраслевых положений, организации других форм обладают большими правами в организации своей работы;

- стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций;

- использовать как средство решения задач реструктуризации сложившейся сети учреждений и выведения из государственного сектора тех организаций, финансирование которых по смете представляется нецелесообразным;

- применять для решения задачи оптимизацию численности и состава ее работников;

- создать условия для легализации соучастия населения в оплате социальных услуг;

- создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Таким образом, преобразование учреждений в новую форму специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации позволит решить вопрос внедрения в бюджетной сфере новых экономических механизмов, основанных на расширении финансовой самостоятельности организаций, и одновременно обеспечить надежную основу для реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности.

Введение в законодательство новой формы специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации может быть осуществлено путем принятия федерального закона "О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях" и внесения изменений и дополнений в Гражданский и Бюджетный кодексы РФ, Федеральный закон "О некоммерческих организациях".

2) Преобразование в государственную или муниципальную автономную некоммерческую организацию, единственным или основным учредителем которой остается государство, орган местного самоуправления (ГМАНО).

Данный вариант преобразования имеет схожую с предыдущим основу, за исключением того, что во избежание обращения взыскания по обязательствам ГМАНО на переданное ей учредителем государственное (муниципальное) имущество, в собственность таких организаций может передаваться только движимое имущество (за исключением особо дорогостоящего).

Недвижимое и особо дорогостоящее движимое имущество, ранее закрепленное в оперативном управлении за бюджетным учреждением, должно оставаться в государственной (муниципальной) собственности и передаваться ГМАНО на правах безвозмездного пользования или аренды по льготным ставкам, действующим в течение переходного периода. В случае передачи такого имущества или его части третьим лицам все доходы, получаемые с субарендатора, должны поступать в бюджет. При этом для обеспечения стабильности условий аренды Правительством РФ для ГМАНО должен быть утвержден типовой договор аренды (безвозмездного пользования) недвижимости.

В то же время реализация прав учредителя не предполагает возможности установления для автономной некоммерческой организации обязательных заданий по предоставлению социальных услуг в одностороннем порядке. Соответственно, участие ГМАНО в реализации государственного (муниципального) социального заказа будет осуществляться на добровольной (договорной) основе.

3) Преобразование бюджетного учреждения в хозяйственное общество с участием или без участия государства в уставном капитале или в некоммерческую организацию с частичным участием (полным отсутствием участия) государства.

В первом случае государство в качестве учредителя сохраняет контроль за деятельностью этого общества и право на получение прибыли от нее. Данный вариант может применяться в исключительных случаях, так как он предполагает, что внебюджетные доходы без учета бюджетных ассигнований позволяли реорганизуемому бюджетному учреждению полностью покрывать свои издержки. Такой вариант реорганизации позволяет привлечь частные инвестиции в реконструкцию или модернизацию создающейся организации и допустим исключительно на платной основе.

Во втором случае происходят полная утрата государством контроля за имуществом и деятельностью создающейся организации и возможное изменение характера ее деятельности. Поэтому он применяется в исключительных случаях, когда реорганизуемое бюджетное учреждение (или отдельные его подразделения) на протяжении многих лет фактически действует как коммерческая организация. Этот вариант может распространяться на "центры прибыли", действующие в структуре бюджетных учреждений, например, врачебные кабинеты, оказывающие медицинские услуги, не входящие в программы обязательного медицинского страхования. Такой вид реорганизации может осуществляться исключительно на платной конкурсной основе (то есть без предоставления коллективу указанных учреждений или их подразделений каких-либо преимуществ по сравнению с другими претендентами на данное государственное имущество).

В третьем случае государство утрачивает контроль за создающейся организацией, по своим последствиям этот вариант не отличается от преобразования в хозяйственное общество и должен осуществляться по тем же правилам: то есть любое государственное (муниципальное) имущество, как недвижимое, так и движимое, может передаваться в собственность создающейся организации исключительно на платной основе. При этом вместо выкупа недвижимого имущества создающейся некоммерческой организации может быть предложено сохранить его за собой на правах аренды по коммерческим ставкам.

3.3. Уточнение правоспособности бюджетных учреждений

В настоящее время имеются противоречия в определении объема правоспособности бюджетных учреждений между нормами Гражданского и Бюджетного кодексов, а также внутри самого Бюджетного кодекса.

Хотя Гражданский кодекс исходит из концепции специальной (то есть ограниченной) правоспособности некоммерческих организаций (в том числе государственных и муниципальных учреждений), предусмотренные им ограничения касаются характера и цели сделок, совершаемых такими организациями, но не объема обязательств, принимаемых на себя бюджетными организациями по сделкам. Таким образом, Гражданский кодекс признает законными сделки бюджетных учреждений, соответствующие определенным учредительными документами целям их деятельности, но выходящие за пределы утвержденных для данных организаций лимитов бюджетных обязательств.

В то же время Бюджетный кодекс запрещает бюджетным учреждениям принимать на себя денежные обязательства с превышением утвержденных для них лимитов бюджетных обязательств. Однако фактически указанный запрет не действует, так как он несовместим с правом бюджетных учреждений на самостоятельное расходование средств, полученных из внебюджетных источников, закрепленным не только Гражданским, но и самим Бюджетным кодексом.

Учитывая, что лимиты бюджетных обязательств распространяются только на бюджетные ассигнования, принимая денежные обязательства сверх сметы, бюджетное учреждение всегда может ссылаться на то, что их финансирование предполагалось за счет внебюджетных источников. Таким образом, в настоящее время не существует правовых оснований для признания недействительными сделок бюджетных учреждений, совершенных с превышением установленных для них лимитов бюджетных обязательств.

Несмотря на то, что обязательства, принимаемые бюджетными учреждениями сверх сметы, не санкционированы государством, их погашение (при отсутствии у бюджетного учреждения достаточных для этого внебюджетных средств) происходит за счет нецелевого использования выделенных учреждению сметных ассигнований или за счет вышестоящего распорядителя бюджетных средств - в порядке реализации субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений.

Для решения данной проблемы необходимо привести нормы Гражданского кодекса, регулирующие правоспособность государственных и муниципальных учреждений, в соответствие с Бюджетным кодексом. Государственные и муниципальные учреждения должны быть наделены правом принимать лишь те договорные обязательства, которые прямо предусмотрены утвержденной для них сметой доходов и расходов в пределах лимитов бюджетных обязательств. Сделки государственных (муниципальных) учреждений, совершенные с нарушением сметы доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств, должны быть признаны одной из разновидностей сделки юридического лица, выходящей за пределы его правоспособности. Это позволит признавать такие сделки недействительными, а следовательно, не порождающими субсидиарной ответственности государства. Одновременно во избежание возникновения убытков у кредиторов бюджетных учреждений следует ввести в законодательство требование предварительной регистрации их договоров в органах федерального казначейства. Таким образом, кредитор бюджетного учреждения будет заранее предупрежден о наличии или отсутствии ответственности государства по этому обязательству.

Лишение бюджетных учреждений права принимать на себя гражданские обязательства, не предусмотренные лимитами бюджетных обязательств, автоматически повлечет утрату права бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение доходами от оказываемых ими платных услуг. Таким образом, единая смета бюджетного учреждения, утверждаемая вышестоящим распорядителем бюджетных средств, будет включать все его расходы на оплату принятых в установленном порядке обязательств за счет средств бюджета.

В настоящее время, несмотря на включение в законы о федеральном бюджете нормы, предоставляющей главным распорядителям средств федерального бюджета права контролировать порядок расходования бюджетными учреждениями средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, закон не позволяет перераспределять эти средства в процессе составления и утверждения бюджета. Вследствие этого на равных основаниях финансируются и те учреждения, которые не имеют никаких дополнительных доходов, и те, которые в состоянии полностью покрывать свои издержки за счет внебюджетных доходов.

До внесения изменений в Бюджетный и Гражданский кодексы возможно осуществить ряд мер, связанных с упорядочением получения и использования средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В целях создания условий для более эффективного распределения бюджетных ассигнований на первом этапе необходимо проводить политику выравнивания правового режима доходов бюджетных учреждений от платных услуг и прочих доходных источников бюджета. Во избежание сокращения поступлений доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, в условиях утраты последними заинтересованности в их получении должны применяться стимулирующие и контрольные меры. В частности, главные распорядители бюджетных средств должны разработать порядок перераспределения между подведомственными получателями средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Должно быть внедрено в практику утверждение смет бюджетных учреждений в зависимости от объема доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

4. Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг

Участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.

4.1. Нормативно-подушевое финансирование

Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Указанные нормативы могут также использоваться при составлении смет бюджетных учреждений, однако в полной мере метод нормативно-подушевого финансирования применим только для организаций иных организационно-правовых форм.

Важными моментами, характеризующими внедрение нормативно-подушевого финансирования, являются отсутствие необходимости вносить изменения в федеральные законы и возможность осуществления перехода в рамках компетенции Правительства РФ, а также наличие опыта подушевого финансирования в здравоохранении и образовании.

Основной целью внедрения нормативно-подушевого финансирования является обеспечение определения объема бюджетных средств (субсидий) для организаций, предоставляющих в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственные (муниципальные) услуги, по единым методикам путем умножения нормативной стоимости единицы государственных (муниципальных) услуг на количество предоставленных услуг.

Так, при предоставлении услуг образования указанное направление предполагает частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюджета конкретных услуг, оказываемых:

- общеобразовательными организациями;

- организациями дошкольного образования с учетом разделения бюджетного финансирования дошкольного образования и содержания детей за счет средств родителей, с осуществлением выплаты субсидий малообеспеченным семьям, гражданам;

- организациями профессионального образования на основе государственного задания на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации специалистов, осуществляемые на конкурсной основе, в сочетании с финансированием высших профессиональных образовательных учреждений, а в перспективе учреждений среднего профессионального образования, с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).

На этапе составления бюджета главные распорядители бюджетных средств устанавливают для соответствующих организаций задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг. Затем определяется базовый объем финансирования, который должен корректироваться в процессе исполнения бюджета на основе данных о фактическом объеме услуг, оказанных организацией за отчетный период. При этом потребуется определить четкий порядок такой корректировки в пределах доведенных до соответствующих главных распорядителей и (или) распорядителей средств федерального бюджета годовых лимитов бюджетных обязательств. Во избежание перерасходования бюджетных средств помимо задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг должны устанавливаться предельные объемы их предоставления.

4.2. Государственный (муниципальный) социальный заказ

Под государственным (муниципальным) социальным заказом понимается совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государственным (муниципальным) заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские и другие социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителей этих услуг основе.

Данный вид финансового обеспечения предполагает выделение средств по конкурсу на предоставление определенного вида и объема услуг, указанного в государственном (муниципальном) контракте, и контролируемое по результату их оказания.

Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе. При этом договор должен заключаться по результатам конкурса, то есть в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам между государственными (муниципальными) и частными организациями, оказывающими однородные услуги.

В отличие от других видов контрактов на поставку товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд договоры, заключаемые в рамках государственного (муниципального) социального заказа, имеют свою специфику.

Если в обычном договоре государственного (муниципального) заказа заказчик и потребитель товаров (работ, услуг) совпадают в одном лице, то в договоре социального заказа они разделены. Заказчик (которым может быть отраслевой орган исполнительной власти - главный распорядитель или распорядитель бюджетных средств) не является потребителем социальных услуг. Таким образом, договор, заключаемый в рамках государственного (муниципального) социального заказа, является договором в пользу третьего лица. Учитывая, что потребителем услуг по договору государственного (муниципального) социального заказа является гражданин, размещение этого заказа во всех случаях, когда это возможно, должно осуществляться путем предоставления права выбора поставщика услуг непосредственно потребителю (как это предполагает система ГИФО). Ваучеры на оплату социально значимых услуг (например, услуг детских и юношеских клубов, музыкальных и спортивных школ) могут быть внедрены также в культуре и спорте.

Однако предоставление потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг по системе социального заказа в тех областях, где государство связано обязательствами по предоставлению бесплатных услуг, практически невозможно, т.к. потребитель может выбрать такого поставщика, цена услуг у которого неприемлемо высока для бюджета. Другим аргументом против предоставления потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг в рамках системы социального заказа является неспособность потребителя к квалифицированному выбору в тех областях, где профессионализм поставщика услуг имеет принципиальное значение. Это относится прежде всего к образованию и здравоохранению, то есть тем видам социальных услуг, для оценки качества которых необходимы специальные знания, которые у потребителя отсутствуют.

Поэтому в образовании и здравоохранении предварительный отбор поставщиков социальных услуг по системе государственного (муниципального) социального заказа следует предоставить органам государственного управления (органам местного самоуправления). При этом заказчик производит отбор круга поставщиков с оптимальным соотношением "цена - качество", а потребитель может выбирать конкретного поставщика услуг из круга лиц, с которыми главный распорядитель (распорядитель, получатель) бюджетных средств уже заключил предварительный договор социального заказа на определенных условиях.

------------------------------

* Публикуемые материалы направлены руководителем Департамента бюджетной политики Минфина России A.M.Лавровым (письмо от 27.11.2003 N 02-02-08) первому заместителю председателя Комитета Совета Федерации по бюджету С.Ю.Лавровой к парламентским слушаниям "Совершенствование государственного регулирования деятельности учреждений бюджетной сферы", состоявшимся 2 декабря 2003 г. Приводятся с незначительными сокращениями.