КОММЕНТАР. К ДОГОВОРУ О СОВМ. ДЕЯТ. В ЭКОН., СОЦ. И КУЛЬТ. СФЕР

Комментарий к Договору о совместной деятельности в экономической, социальной и культурной сферах и коллективной самообороне
(Брюссельскому пакту)

Комментарий

к.ю.н. Калиниченко П.А.

Договор о совместной деятельности в экономической, социальной и культурной сферах и коллективной самообороне, известный также под названием Брюссельский пакт является учредительным документом Западноевропейского союза (ЗЕС) - организации оборонного сотрудничества 10 европейских государств: Бельгии, Великобритании, Германии, Греции, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Франции.

Появление Договора и учрежденной им организации были предопределены исторически. Проблема обеспечения безопасности, стоявшая перед государствами Западной Европы после Второй мировой войны, непосредственно перед подписанием Брюссельского пакта имела два аспекта. Во-первых, это укрощение военной мощи Германии, недопущение возрождения германского милитаризма и новых попыток развязывания войны со стороны немецкого государства. После начала "холодной войны" (1946-1947) на первый план выходит другой ее аспект - "советская военная угроза", опасения агрессии со стороны СССР и его союзников из числа стран Восточной Европы. "Движение к единству Европы есть прямое следствие коммунистической угрозы, которую более нельзя было игнорировать"*(1). Обе "угрозы" рассматривались как реальная опасность независимости западноевропейских стран, для отражения которой ни одно государство не располагало достаточными экономическим и военными ресурсами (в том числе ядерным оружием). Отсюда потребность в совместных действиях, ибо, как считалось, только таким путем страны Европы смогут сохранить свою самостоятельность и суверенитет против "общего врага".

Брюссельский пакт был заключен 17 марта 1948 г. пятью западноевропейскими странами - Бельгией, Великобританией, Люксембургом, Нидерландами и Францией. Несмотря на то, что три первые статьи Договора посвящены соответственно экономическому, социальному и культурному сотрудничеству, именно создание "коллективной самообороны" против возможного агрессора (прежде всего СССР) стала сущностью этого документа. Согласно Пакту 1948 г. страны-участницы обязались, что, если одна или несколько из них становится объектом вооруженного нападения или агрессии, остальные (опираясь на п. 51 Устава ООН, который разрешает коллективную самооборону) "предоставят военную поддержку атакованной Стороне и другую помощь, а также окажут содействие ее усилиям".

Появление в 1949 г. Североатлантического договора, учредившего НАТО "оттенило" значение Брюссельского пакта для обеспечения коллективной обороны пяти подписавших его стран, поскольку сам первоначальный текст Пакта не содержал каких-либо положений об организационном механизме реализации положений Договора, а функции т.н. Организации Брюссельского договора (или Западного союза) перешли к НАТО. Ситуацию призвано было изменить Парижское соглашение от 24 октября 1954 г., которое внесло изменения в Пакт относительно создания специальной структуры на его основе - Западноевропейского союза. Вместе с подписанием Парижского соглашения к Брюссельскому договору присоединились Западная Германия и Италия.

Модифицированный Брюссельский договор сегодня состоит из преамбулы и 12 статей. Договор имеет также ряд приложений, важнейшим из которых является Соглашение о статусе Западноевропейского союза*(2).

В последующие годы "холодной войны" деятельность НАТО полностью "затмила" деятельность ЗЕС*(3). Однако это вовсе не означало конец ее существования. Первые шаги к "реставрации" Организации были предприняты в середине 1980-х г.г., но подлинное возвращение к жизни ЗЕС произошло только после подписания Маастрихтского договора о Европейском Союзе 1992 г.

В отличие от НАТО и Организации Варшавского договора, ЗЕС оказался востребованным в условиях новых политических реалий в Европе после окончания "холодной войны". Западноевропейский союз нашел свое новое место в процессах европейской интеграции и получил новое амплуа в качестве европейской интеграционной структуры в сфере обороны, в сотрудничестве с которой Европейский Союз начал проводить мероприятия по созданию собственной оборонной политики. Эта идея была согласована представителями государств-членов на заседании Европейского совета в декабре 1991 г. в г. Маастрихте*(4).

Новое качество ЗЕС было определено ст. J.4 Договора о Европейском Союзе (ст. 17 в современной редакции) и приложенной к Маастрихтскому договору Декларацией о Западноевропейском союзе, а также Петерсбергской (1992 г.) и Люксембургской (1993 г.) декларациями ЗЕС.

Маастрихтский договор указал, что Западноевропейский союз является неотъемлемой частью развития Европейского Союза, обеспечивающей последнему доступ к оперативным возможностям в вопросах гуманитарного, спасательного, миротворческого характера и по созданию ударных сил по регулированию кризисов и восстановлению мира. Декларация о Западноевропейском Союзе определила механизмы сотрудничества Европейского Союза и ЗЕС.

Петерсбергская декларация, принятая на заседании Совета ЗЕС в июне 1992 г. стала своего рода ответом Западноевропейского союза Маастрихтским договоренностям, достигнутым в декабре 1991 г. и Договору, подписанному в феврале 1992 г. В этой Декларации отразились конкретные задачи и направления деятельности ЗЕС, которые Организация последовательно осуществляла в 1990-е годы.

Люксембургская декларация установила современные приоритеты в отношениях между ЗЕС и НАТО, основывающиеся на транспарентности и сотрудничестве.

Знаковым событием, свидетельствовавшим о смене ориентации ЗЕС, стал переезд штаб-квартиры Организации из Лондона в Брюссель.

Своего рода итогом реформы ЗЕС явилась Кирхбергская декларация, подписанная в мае 1994 г. на заседании Совета ЗЕС. Декларация окончательно закрепила новую структуру членства в организации, характеризующуюся большей гибкостью и позволяющей участвовать в деятельности ЗЕС всем заинтересованным странам. Было определено несколько категорий членов:

1) члены ЗЕС (всего 10);

2) наблюдатели (ими могут быть государства-члены Европейского Союза, не являющиеся членами ЗЕС);

3) ассоциированные члены (Норвегия, Исландия, Турция - члены НАТО, имеющие особые отношения с Европейским Союзом);

4) ассоциированные партнеры (ими могут стать любые другие государства, на сегодняшний день это 10 государств, имеющих статус кандидатов на вступление в Европейский Союз).

Апогей сотрудничества между ЗЕС и Европейским Союзом пришелся на 1996-1997 г.г., когда Западноевропейским союзом были направлены по поручению Европейского Союза вооруженные силы для проведения миротворческой операции в районе Великих озер в Африке. Перед проведением конференции в Амстердаме в 1997 г., посвященной изменению учредительных договоров Европейского Союза и сообществ в качестве одного из вариантов реформ предлагалось сделать ЗЕС четвертой опорой Европейского Союза.

Однако уже через несколько лет пути двух организаций разошлись. Европейский Союз счел целесообразным развивать собственную оборонную политику, опираясь исключительно на собственные ресурсы. Впервые это было заявлено на заседании Европейского совета в Хельсинки осенью 1999 г. и окончательно закреплено Ниццким договором 2001 г., отлучившим ЗЕС от оборонной политики Европейского Союза*(5).

Причин снижения интенсивности сотрудничества двух организаций несколько. Во-первых, часть государств-членов Европейского Союза являются нейтральными (Австрия, Ирландия, Финляндия, Швеция) и их народы противятся присоединению этих стран к какому-либо военному альянсу, а без присоединения их к ЗЕС построение общей оборонной политики становится проблематичным. Во-вторых, ЗЕС стал проявлять собственные амбиции в отношении создания общеевропейской системы обороны, что не входило в планы Европейского Союза. В-третьих, ЗЕС по-прежнему сохраняет теснейшую взаимосвязь, граничащую с взаимозависимостью, с НАТО. Наконец, развитие общей оборонной политики Европейского Союза достигло того уровня, на котором помощь инородных структур уже не требуется.

Западноевропейский союз имеет собственную структуру органов, которая, как и структура органов НАТО, четко не определяется в учредительном договоре.

Главным органом ЗЕС является Совет. Совет Западноевропейского союза является постоянно действующим органом, собирающимся в составе постоянных представителей государств-членов при ЗЕС еженедельно (т.н. Постоянный совет), либо в составе министров иностранных дел и министров обороны этих стран не реже двух раз в год. Председательствуют в Совете ЗЕС государства-члены, поочередно замещая этот статус каждые полгода. Решения в Совете ЗЕС по основным вопросам принимаются единогласно, другие вопросы решаются квалифицированным и простым большинством голосов. Возможен также созыв внеочередного заседания Совета ЗЕС на высоком уровне по желанию одного из членов организации для обсуждения положения, которое может угрожать миру или экономической стабильности (п. 3 ст. VIII Брюссельского пакта).

Согласно Пакту Совет ЗЕС разрешает вопросы осуществления положений Договора, протоколов и приложений к нему, учреждает те вспомогательные органы, которые сочтет необходимыми, в рамках Совета ЗЕС проходят консультации государств-членов по вопросам обеспечения международного мира и безопасности на европейском континенте.

Подготовкой заседаний Совета ЗЕС занимается специальная Рабочая группа Совета. Совету также ассистируют еще несколько рабочих групп: Специальная рабочая группа министерств иностранных дел государств-членов, Группа представителей министерств обороны, а также ряд рабочих комитетов по вопросам космического права, Средиземноморья, соглашения по открытому небу и т.д.

В рамках ЗЕС создан специальный Штаб по планированию, который отвечает за стратегическую разработку и управление практическими мероприятиями военного характера.

ЗЕС имеет свой Секретариат, возглавляемый Генеральным секретарем.

Согласно ст. IX Брюссельского договора Совет ЗЕС подотчетен Ассамблее Западноевропейского союза. Ассамблея ЗЕС состоит из 108 депутатов - представителей национальных парламентов государств-членов ЗЕС в Парламентской ассамблее Совета Европы. Собирается Ассамблея ЗЕС дважды в год и на своих заседаниях может рассматривать любой вопрос, относящийся к деятельности ЗЕС.

Таким образом, Западноевропейский союз тесно связан в своей деятельности с тремя другими европейскими организациями - Европейским Союзом, Советом Европы и НАТО. С Европейским Союзом ЗЕС связывает общая деятельность по становлению общеевропейской обороны. С Советом Европы - состав представителей в Ассамблее ЗЕС. В свою очередь, с НАТО ЗЕС связывает не только общность целей, ЗЕС использует в своей деятельности ряд натовских структур в соответствии с Парижскими изменениями Брюссельского договора. На практике также все постоянные представители государств-членов, заседающие в Постоянном совете ЗЕС, кроме Германии и Франции, совмещают эти посты с постами постоянных представителей от своих стран в НАТО.

В координации с НАТО ЗЕС решает вопрос об использовании Сил, подчиненных ЗЕС. ЗЕС не имеет собственных регулярных войск или системы военного управления. Воинские подразделения и системы управления боевыми операциями предоставляются государствами-членами или ассоциированными членами в соответствии с распоряжениями Штаба по планированию.

К Силам, подчиненным ЗЕС относятся:

- т.н. "Еврокорпус", состоящий из воинских подразделений Бельгии, Германии, Испании, Люксембурга и Франции;

- Многонациональная дивизия "Центр", состоящая из сил реагирования в Европе в рамках объединенной военной структуры НАТО;

- силы быстрого развертывания "Еврофор" и военно-морское подразделение "Евромарфор", включающие подразделения Италии, Испании, Португалии и Франции;

- Британско-голландские амфибийные силы и испано-итальянский амфибийный корпус;

- штабы первого германо-голландского корпуса.

Также в рамках ЗЕС функционируют и другие учреждения, деятельность которых сопутствует обеспечению безопасности в Европе, такие как Институт проблем безопасности, Центр искусственных спутников, Центр оценки ситуации и др.

Несмотря на то, что Западноевропейский союз уже не является "агентом" Европейского Союза в вопросах обеспечения обороны, в ближайшем будущем ЗЕС будет сохранять важную роль в обеспечении коллективной безопасности в Европе и интеграции оборонной политики государств-членов.

------------------------------

*(1) Florinsky M.T. Integrated Europe. - NY. 1953. - P. 11.

*(2) В настоящем издании приложения к Брюссельскому пакту не приводятся.

*(3) В этой связи примечателен тот факт, что в "стане" потенциального противника вообще не обращали внимания на деятельность ЗЕС, советская специализированная литература тех лет практически не содержит даже упоминаний об этой организации.

*(4) Все государства-члены ЗЕС являются членами Европейских сообществ. На момент Маастрихтского заявления к участникам ЗЕС уже присоединились Испания и Португалия (1989 г.), Греция вступила в ЗЕС в 1990-е г.г.

*(5) Об этом подробнее см.: Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. М. 2002. С. 186.