Определение Конституционного Суда РФ от 18 января 2005 г. N 130-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Арбитражного суда Орловской области о проверке конституционности пунктов 1 и 6 статьи 101, статьи 106, пунктов 1 и 6 статьи 108 и статьи 109 Налогового кодекса Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.О. Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запросов Арбитражного суда Орловской области, установил:

1. Решениями Арбитражного суда Орловской области было отказано в удовлетворении требований Главного управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Орле и Орловском районе Орловской области о взыскании с ряда индивидуальных предпринимателей на основании пункта 1 статьи 27 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" штрафов за нарушение срока регистрации в качестве страхователей в территориальном органе Пенсионного фонда Российской Федерации. Федеральный арбитражный суд Центрального округа решения отменил и направил дела на новое рассмотрение в тот же арбитражный суд, указав со ссылкой на пункт 30 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 года N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации", что при новом рассмотрении необходимо исследовать все обстоятельства самого налогового правонарушения, в том числе смягчающие ответственность за его совершение, и дать им соответствующую оценку. Судья Арбитражного суда Орловской области А.Н. Бумагин, придя к выводу о том, что подлежащие при этом применению пункты 1 и 6 статьи 101 и пункт 6 статьи 108 Налогового кодекса Российской Федерации с учетом смысла, придаваемого им правоприменительной практикой, противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 54 (часть 2), 118 и 123 (часть 3), приостановив производство по данным делам, обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их конституционности.

Кроме того, в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности статьи 106, пунктов 1 и 6 статьи 108 и статьи 109 Налогового кодекса Российской Федерации обратился судья Арбитражного суда Орловской области А.В. Володин, применивший их при рассмотрении дела по заявлению Главного управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Орле и Орловском районе Орловской области о взыскании штрафа за нарушение срока регистрации в органе Пенсионного фонда Российской Федерации с индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность без образования юридического лица. Решение, принятое по данному делу, было также отменено постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа, указавшего, что суд первой инстанции не исследовал фактические обстоятельства дела. По мнению заявителя, оспариваемые им законоположения с учетом смысла, придаваемого им сложившейся правоприменительной практикой, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 34 (часть 1), 35 (часть 1), 54 (часть 2) и 57, поскольку позволяют привлекать лицо к налоговой ответственности и взыскивать штраф, при том что налоговый орган не представляет доказательства вины этого лица в совершении налогового правонарушения.

2. Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 года "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в редакции от 23 декабря 2003 года) с 1 января 2004 года регистрация индивидуальных предпринимателей в качестве страхователей осуществляется без их участия - путем представления в территориальный орган страховщика сведений непосредственно органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей. До внесения указанных изменений индивидуальные предприниматели, получив свидетельство о государственной регистрации, должны были самостоятельно в установленный срок вставать на учет во внебюджетных фондах. В Федеральном законе от 15 декабря 2001 года "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" обязанность индивидуальных предпринимателей регистрироваться в качестве страхователей в органах Пенсионного фонда Российской Федерации была конкретизирована и подкреплена санкцией за уклонение от ее исполнения.

В то же время согласно части третьей статьи 2 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом. При этом пунктом 7 статьи 9 Налогового кодекса Российской Федерации (утратила силу с 1 августа 2004 года) устанавливалось, что органы государственных внебюджетных фондов являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, а их полномочия приводились в статье 34.1 данного Кодекса, в соответствии с которой в случаях, когда законодательством о налогах и сборах на органы государственных внебюджетных фондов возложены обязанности по налоговому контролю, эти органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов, предусмотренные данным Кодексом.

Из приведенных законоположений следует, что порядок и условия привлечения к ответственности за уклонение от регистрации в органах Пенсионного фонда Российской Федерации в качестве страхователя были аналогичны порядку и условиям привлечения к ответственности за налоговые правонарушения (глава 15 Налогового кодекса Российской Федерации), в том числе касающимся обязательности установления вины правонарушителя и соблюдения процессуальных прав лиц, привлекаемых к ответственности.

3. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 мая 2003 года N 9-П по делу о проверке конституционности положения статьи 199 УК Российской Федерации указал, что оценка степени определенности содержащихся в законе понятий должна осуществляться исходя не только из самого текста закона, используемых формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний.

Статья 101 Налогового кодекса Российской Федерации регламентирует порядок производства по делу о налоговом правонарушении, совершенном налогоплательщиком, плательщиком сбора или налоговым агентом (вынесение решения по результатам рассмотрения материалов проверки). Согласно ее пункту 1 материалы проверки рассматриваются руководителем (заместителем руководителя) налогового органа; в случае представления налогоплательщиком письменных объяснений или возражений по акту налоговой проверки материалы проверки рассматриваются в присутствии должностных лиц организации-налогоплательщика либо индивидуального предпринимателя или их представителей; о времени и месте рассмотрения материалов проверки налоговый орган извещает налогоплательщика заблаговременно; если налогоплательщик, несмотря на извещение, не явился, то материалы проверки, включая представленные налогоплательщиком возражения, объяснения, другие документы и материалы, рассматриваются в его отсутствие.

Налоговым кодексом Российской Федерации не предусмотрено составление акта налоговой проверки в случае, когда налоговое правонарушение выявляется не в ходе такой проверки, что само по себе не лишает налогоплательщика, нарушившего установленный срок подачи заявления о постановке на учет, возможности одновременно с представлением необходимых документов привести доводы и указать обстоятельства, которые при принятии решения о привлечении его к налоговой ответственности должны быть, по его мнению, приняты во внимание органом, на который возложена обязанность по налоговому контролю: в силу пункта 3 статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации в данном решении излагаются обстоятельства совершенного налогового правонарушения, указываются документы и иные сведения, подтверждающие эти обстоятельства, доводы, приводимые налогоплательщиком в свою защиту, и результаты их проверки. Названная норма предполагает, таким образом, извещение налогоплательщика о выявленном налоговом правонарушении, связанном с несоблюдением сроков постановки на учет, и принятие во внимание представленных им объяснений или возражений.

Кроме того, согласно правилам главы 26 АПК Российской Федерации, устанавливающей особенности искового производства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций, лицо, которому в порядке абзаца второго пункта 1 статьи 104 Налогового кодекса Российской Федерации направлено требование об уплате суммы налоговой санкции в добровольном порядке, имеет возможность представлять свои возражения непосредственно соответствующему государственному органу до возбуждения дела в суде.

Если же налогоплательщик - организация или индивидуальный предприниматель считает, что его права нарушены актом (как нормативным, так и ненормативным) налогового органа, действиями или бездействием соответствующих должностных лиц, он может обжаловать их в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в арбитражный суд путем подачи искового заявления в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (статьи 137 и 138); арбитражный суд, в свою очередь, при рассмотрении дел о взыскании обязательных платежей и санкций в судебном заседании устанавливает, имеются ли основания для взыскания соответствующих сумм (пункт 6 статьи 215 АПК Российской Федерации). Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 июля 2004 года N 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации.

Что касается пункта 6 статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации, то буквальный смысл содержащейся в нем нормы является ясным и однозначным: решение налогового органа может быть отменено вышестоящим налоговым органом или судом в случае несоблюдения должностными лицами налоговых органов требований данной статьи. Иными словами, условия, необходимые для четкого и непротиворечивого определения оснований возможной отмены решения налогового органа в данном случае законодателем соблюдены. Истолкование же подлежащих применению в конкретном деле норм закона осуществляется разрешающим это дело судом в соответствии с требованиями статьи 120 Конституции Российской Федерации и на основе установления существа спорных правоотношений.

Таким образом, сами по себе положения пунктов 1 и 6 статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации не могут являться основанием для произвольного привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности или освобождения от нее.

4. Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое данным Кодексом установлена ответственность (статья 106); никто не может быть привлечен к ответственности за совершение налогового правонарушения иначе, как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены данным Кодексом (пункт 1 статьи 108); лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу решением суда; лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения; обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на налоговые органы; неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица (пункт 6 статьи 108); лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения при отсутствии вины в его совершении (пункт 2 статьи 109).

В запросах Арбитражного суда Орловской области утверждается, что сложившаяся правоприменительная практика рассматривает приведенные положения Налогового кодекса Российской Федерации как возлагающие обязанность по установлению и доказыванию вины лица в совершении налогового правонарушения не на органы, принимающие решение о привлечении к ответственности, а на суды, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 118 и 123 (часть 3).

Вопрос о конституционности положений налогового законодательства, предусматривающих возможность применения государственными органами санкций штрафного характера и необходимость установления вины должника, уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Из правовой позиции, изложенной им в Постановлении от 17 декабря 1996 года N 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции", следует, что при производстве по делу о налоговом правонарушении налоговые органы осуществляют доказывание как самого факта совершения правонарушения, так и вины налогоплательщика. Согласно же правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Постановлении от 25 января 2001 года N 1-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации, отсутствие вины при нарушении обязательств в публично-правовой сфере является одним из обстоятельств, исключающих применение санкций, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава правонарушения; иная трактовка состава правонарушения, в том числе налогового, как основания ответственности, противоречила бы природе правосудия; суд в связи с привлечением налогоплательщиков к ответственности за нарушение налоговых обязательств, исходя из принципов состязательности и равноправия сторон, не может ограничиться лишь формальной констатацией факта нарушения этих обязательств, не устанавливая иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась.

Изложенные правовые позиции обязательны для судов, налоговых и иных органов и должностных лиц при применении ими положений федеральных законов, предусматривающих ответственность (санкции) за совершение налоговых правонарушений.

Таким образом, содержащиеся в статье 106, пунктах 1 и 6 статьи 108 и статье 109 Налогового кодекса Российской Федерации положения, устанавливающие основы института виновной ответственности в налоговом законодательстве и содержащие дополнительные гарантии защиты конституционных прав граждан, должны применяться в соответствии с их конституционно-правовым смыслом и смыслом аналогичных положений, выявленным в сохраняющих свою силу постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и настоящем Определении.

Кроме того, несмотря на то что суды не уполномочены проверять целесообразность решений налоговых органов (их должностных лиц), которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в налоговой сфере как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе налогового контроля, - о проведении встречных проверок, истребовании документов, назначении экспертизы и т.д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право налогоплательщика обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 года N 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации).

5. Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в обращении нормы.

Поскольку в данном случае такая неопределенность отсутствует, запросы Арбитражного суда Орловской области не могут быть приняты Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запросов Арбитражного суда Орловской области, поскольку они не отвечают требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустим.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным запросам окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Ю.М. Данилов