Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 26 октября 2006 г. N КАС06-298 Приказ Минрегионразвития РФ признан недействующим в части, поскольку предусматривает уменьшение объема обязательств государства по предоставлению жилищных субсидий и тем самым ограничивает права граждан, в т.ч. заявителя, по сравнению с установленными законодательством РФ

Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ
от 26 октября 2006 г. N КАС06-298

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании от 26 октября 2006 года гражданское дело по заявлению Ф. о признании частично недействующим приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 12 сентября 2005 года N 92 "О средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья на IV квартал 2005 г." по кассационной жалобе Ф. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2006 года, которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.Н.К., объяснения представителей Министерства регионального развития Российской Федерации К.И.В. и Т.С.Г., возражавших против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К.В.А., полагавшего кассационную жалобу частично обоснованной, а решение суда подлежащим оставлению без изменения, с разъяснением заявителю права на обращение в суд с иском о защите своего конкретного права, Кассационная коллегия установила:

приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 12 сентября 2005 года N 92 утверждены, согласно Приложению к нему, размеры средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья (в рублях) на IV квартал 2005 г. для расчета размеров безвозмездных субсидий на приобретение жилых помещений всеми категориями граждан, которым указанные субсидии предоставляются за счет средств федерального бюджета, в том числе для г. Москвы - 17500 рублей (приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 6 октября 2005 года, регистрационный номер 7059; опубликован в "Российской газете" 11.10.2005 г., N 227).

Ф. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением, уточненным в судебном заседании, о признании Приложения к приказу недействующим в части установления размера средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья на IV квартал 2005 г. в г. Москве - 17500 рублей и преамбулы приказа в части, указывающей на то, что размеры такой стоимости определены с учетом стоимости строительства 1 кв. метра общей площади жилья по итогам за II квартал 2005 г., предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и принимая во внимание ожидаемый рост стоимости строительной продукции, прогнозируемый Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации на соответствующий период времени. В обоснование своего требования заявитель указал на то, что оспариваемые им нормативные положения противоречат статье 5 Федерального закона от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", размер средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья для г. Москвы существенно занижен, в связи с чем он не может реализовать свое право на приобретение жилья по жилищному сертификату в г. Москве.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2006 года в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе заявитель просит решение суда отменить, считая его необоснованным в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела.

Обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене.

Суд первой инстанции в обоснование отказа в удовлетворении заявления Ф. указал на то, что отсутствует обязанность государства оплатить гражданину полную стоимость приобретаемого им по рыночным ценам жилья, размер средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья на IV квартал 2005 г. по г. Москве был определен в соответствии с пунктом 2.1 Методики определения средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья для расчета безвозмездных субсидий и ссуд на приобретение жилых помещений гражданам с привлечением средств федерального бюджета, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 31 августа 2001 г. N 104, законность содержащихся в абзацах третьем и четвертом пункта 2.1 этой Методики подтверждена вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 мая 2003 г.

С приведенными доводами согласиться нельзя по следующим основаниям.

Действительно, государство не принимало на себя публично-правовые обязательства по возмещению гражданам полной стоимости жилья, приобретаемого ими самостоятельно по рыночным ценам. Однако в оспариваемом нормативном правовом акте речь об этом не идет, в нем регламентировано лишь одно из предусмотренных федеральным законом условий - стоимость 1 кв. метра жилья, используемая при расчете размера предоставляемых соответствующим категориям граждан жилищных субсидий.

Содержание же публично-правового обязательства государства относительно именно данного условия судом оставлено без внимания.

Полномочия Госстроя России по определению средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья были прекращены распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2004 г. N 394-р. Названная выше Методика, утвержденная Госстроем России 31 августа 2001 г., устанавливала механизм определения норматива 1 кв. метра общей площади жилья для размера безвозмездных субсидий и ссуд на приобретение жилых помещений гражданами с привлечением средств федерального бюджета. В оспариваемом же акте установлен указанный норматив для расчета размера субсидий, предоставляемых за счет средств федерального бюджета. При таком положении у суда не имелось правовых оснований руководствоваться предписаниями утвержденной Госстроем России Методики.

Механизм определения соответствующего норматива уполномоченным на это федеральным органом исполнительной власти, использованные им данные при определении рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади по г. Москве в размере 17500 рублей, объективность и правильность применения этих данных, судом первой инстанции оставлены без проверки, тогда как только на основе этих обстоятельств можно сделать вывод, соответствует или нет оспариваемый нормативный правовой акт федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Федеральный закон от 25 октября 2002 г. N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", как указано в его преамбуле, устанавливает условия предоставления и порядок определения размера жилищных субсидий, выделяемых за счет средств федерального бюджета гражданам Российской Федерации (далее - граждане), выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также гражданам, выехавшим из указанных районов и местностей не ранее 1 января 1992 года.

В части первой статьи 5 этого Федерального закона установлены основные условия исчисления размера жилищных субсидий, предоставляемых гражданам, имеющим право на их получение. В частности, в качестве одного из необходимых условий предусмотрено, что размер жилищных субсидий определяется исходя из средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья в регионе вселения; средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилья в регионе вселения определяется ежеквартально федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 16 марта 2000 года N. 394-р (в редакции распоряжения от 28.09.2005 г. N 1532-р) уполномочило Министерство регионального развития Российской Федерации на основании информации, представляемой Росстатом и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ежеквартально определять и до начала очередного квартала публиковать в средствах массовой информации данные о средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Российской Федерации и субъектам Российской Федерации для расчета размеров субсидий на приобретение жилых помещений всеми категориями граждан, которым указанные субсидии предоставляются за счет средств федерального бюджета.

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", право граждан на получение жилищных субсидий за счет средств федерального бюджета при переселении из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в другие регионы России установлено законодателем в конституционно значимых целях, связано с реализацией права на жилище, права на вознаграждение за труд, права свободно передвигаться, выбирать место жительства, а также имущественных прав (статья 37, часть 3; статья 27, часть 1; статья 35, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) и, следовательно, подлежит государственной, в том числе судебной, защите.

Изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на право граждан, нуждающихся в указанных субсидиях и рассчитывающих на их получение в соответствующем размере, включая и изменение закрепленных на уровне федерального закона условий исчисления жилищной субсидии, непосредственно влияющих на ее объем, могут быть внесены только федеральным законодателем с соблюдением требований статей 1, 2, 6, 18, 55 Конституции Российской Федерации, что нашло отражение в упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации.

В силу изложенного уполномоченный федеральный орган исполнительной власти не может произвольно устанавливать рыночную стоимость 1 кв, метра общей площади жилья, предусмотренную законом в качестве одного из непременных условий для расчета жилищной субсидии, а обязан основываться на объективных данных и использовать такой механизм определения соответствующего норматива, который не приводит к изменению или искажению существа закрепленного в федеральном законе условия.

Кассационной коллегией на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных доказательств установлено, что указанная в Приложении к приказу от 12 сентября 2005 г. N 92 стоимость 1 кв. метра общей площади жилья по г. Москве в размере 17500 рублей не соответствует действительной стоимости 1 кв. метра общей площади жилого помещения, сложившейся на рынке жилья в данном субъекте Российской Федерации по состоянию на IV квартал 2005 г.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", положения которой должны учитываться при определении средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

Согласно представленным данным Росстата, на конец II квартала 2005 г., в г. Москве средняя фактическая стоимость строительства 1 кв. метра общей площади жилых домов составляла 18787 рублей, средние цены 1 кв. метра общей площади проданных типовых квартир - на первичном рынке 36454,6 рублей, на вторичном рынке 40254,7 рублей. Эти показатели, рассчитанные в отношении всех проданных квартир, существенно выше.

Учитывая, что средняя рыночная стоимость, определенная на основе имеющихся показателей, подлежала увеличению с учетом прогнозируемого роста цен, то установленный норматив на IV квартал 2005 г. не мог быть ниже всех представленных данных. Однако оспариваемым приказом утверждена рыночная стоимость 1 кв. метра жилья в размере 17500 рублей, что значительно ниже цен, существовавших на рынке жилья в г. Москве на конец II квартала 2005 г., и даже меньше фактической стоимости строительства жилых домов на то время. Данные Росстата за IV квартал 2005 г. свидетельствуют, что рост цен являлся не только прогнозируемым, но и имел место в действительности.

Как следует из объяснений представителей Министерства регионального развития Российской Федерации и представленных ими расчетов, при определении норматива средней стоимости 1 кв. метра общей площади жилья была произведена корректировка, применены ограничители, в связи с чем в расчет принималась рыночная стоимость (цена покупателя), не превышающая себестоимость строительной продукции более чем на 25-40 процентов, по аналогии с законами о сверхприбыли, применяющимися в большинстве экономически развитых стран.

Однако законодательство Российской Федерации не предусматривает применение законов иностранных государств по аналогии. Тем более недопустимо применение к социальным отношениям иностранных законов, направленных на борьбу со сверхприбылью, в частности, посредством установления повышенных налоговых ставок на суммы полученной сверхприбыли, в данном случае продавцами жилья. Примененный федеральным органом исполнительной власти подход к определению средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья направлен не на борьбу со сверхприбылью, получаемой продавцами на рынке жилья, а на уменьшение размера жилищных субсидий имеющим на них право покупателям, вынужденным приобретать жилье по цене продавца, включающей суммы сверхприбыли.

В Федеральном законе "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", как и в других федеральных законах, не содержится положений, позволяющих федеральному органу исполнительной власти ограничить какими-либо пределами размер средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, устанавливаемый для расчета жилищных субсидий.

Министерство регионального развития Российской Федерации использовало механизм расчета рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, предусматривающий применение ограничений. Это привело к установлению норматива, который не соответствует действительной стоимости 1 кв. метра общей площади жилого помещения, сложившегося в г. Москве. Жилищные субсидии, рассчитанные с использованием данного норматива, не позволяют указанной в законе категории граждан приобрести жилое помещение соответствующего размера, отвечающее требованиям пригодности для постоянного проживания, по ценам, существовавшим на рынке жилья в г. Москве в названный период времени. Содержание обязанности государства предоставить жилищные субсидии именно в таком объеме раскрыто, в частности, и в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 г. N 118-O.

Следовательно, федеральным органом исполнительной власти в нарушение вышеприведенных норм федерального закона и Конституции Российской Федерации изменено обязательство государства по предоставлению жилищных субсидий, уменьшен объем этого обязательства. При таком положении нормативный правовой акт в оспариваемой части подлежит признанию не соответствующим части первой статьи 5 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", как ограничивающий права граждан, в том числе заявителя, по сравнению с установленными федеральным законом.

Как видно из названия и содержания приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 12 сентября 2005 года N 92, его действие было рассчитано на определенный период, по истечении которого он фактически утратил силу. В настоящее время этот нормативный правовой акт не действует, в связи с чем отсутствует необходимость дополнительно признавать его частично недействующим.

Если права заявителя были нарушены в результате применения оспоренной нормы в период ее действия, то он не лишен возможности обратиться в суд за защитой своего права на получение жилищной субсидии в размере, рассчитанном с учетом действительной средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья. Такая стоимость может быть определена судом при разрешении конкретного спора на основании объективных данных и с использованием надлежащего механизма независимыми экспертами либо Министерством регионального развития Российской Федерации, обязанного утвердить этот норматив в пределах своих полномочий и с соблюдением норм федерального закона. Суд, рассматривающий дело в порядке абстрактного нормоконтроля, полномочиями устанавливать либо изменять правовые нормы не обладает.

Ходатайство заявителя о возмещении судебных расходов по настоящему делу не может быть разрешено, поскольку им не представлен расчет, с приложением обосновывающих его данных (проездных документов, сведений о стоимости проезда и т.д.).

Руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2006 года отменить. Признать Приложение к приказу Министерства регионального развития Российской Федерации от 12 сентября 2005 г. N 92 в части утверждения размера средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья (в рублях) на IV квартал 2005 г. для расчета размеров безвозмездных субсидий на приобретение жилых помещений всеми категориями граждан, которым указанные субсидии предоставляются за счет средств федерального бюджета, по г. Москве в размере 17500 рублей не соответствующим части первой статьи 5 Федерального закона от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

Председательствующий

А.И. Федин

Члены коллегии:

Н.К. Толчеев В.В. Хомчик