Приложение N 1. Концепция создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости

Приложение N 1
к приказу Министерства
экономического развития РФ
от 18 декабря 2009 г. N 534

Концепция
создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости

I. Общие положения

Настоящая Концепция определяет цель, задачи, основные направления, этапы создания и развития в Российской Федерации единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости (далее также - единая система регистрации прав и кадастрового учета).

Основными предпосылками создания единой системы регистрации прав и кадастрового учета являются предшествующий многолетний опыт работы национальных институтов оказания государственных услуг в сферах государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, а также современная международная практика развития услуг в этих сферах, которая свидетельствует о перспективности институционального объединения систем оказания данных услуг, внедрения новых информационных технологий, снижающих издержки пользователей и государства на получение (оказание) государственных услуг.

При этом одними из важных задач долгосрочного и среднесрочного развития Российской Федерации определены: повышение качества и доступности государственных услуг, в том числе оказание услуг в электронном виде, снижение издержек граждан и организаций при оформлении прав на недвижимость, формирование эффективных государственных систем кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость, в том числе централизованное создание общих государственных информационных ресурсов (регистров, кадастров, реестров, классификаторов)*(1).

Создание в Российской Федерации единой системы регистрации прав и кадастрового учета направлено на решение указанных задач за счет интеграции соответствующих информационных систем и объединения данных об объектах недвижимости, унификации процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также иных мероприятий организационного, технологического и правового характера, предусмотренных настоящей Концепцией. При этом новая форма организации деятельности единой системы регистрации прав и кадастрового учета будет обеспечена широким применением информационно-коммуникационных технологий и предполагает повышение эффективности бюджетных расходов в указанной сфере.

Концепция является основой для разработки программ и планов развития единой системы регистрации прав и кадастрового учета на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

II. Роль и место государственного института регистрации прав и кадастрового учета в системе государственного управления

В сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости предоставляются следующие виды государственных услуг:

- государственная регистрация прав, ограничений (обременений) прав на недвижимость и сделок с ней;

- государственный кадастровый учет объектов недвижимости;

- предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее также - информационные услуги).

Сведения из государственного кадастра недвижимости (ГКН) и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) необходимы для обеспечения разнообразных потребностей участников рынка недвижимости и субъектов государственного управления, в том числе, для:

- совершения сделок с недвижимым имуществом;

- территориального планирования и градостроительного зонирования;

- архитектурного (строительного) проектирования;

- ведения реестров государственного и муниципального имущества;

- массовой оценки недвижимого имущества и расчета базы для налогообложения;

- рассмотрения споров в судебном порядке.

Регистрация прав и кадастровый учет являются важнейшей социально-ориентированной функцией государства по оказанию государственных услуг гражданам и юридическим лицам, обеспечивающей защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости, формирование цивилизованного рынка недвижимости и вовлечение недвижимости в рыночный оборот.

Параметры эффективности защиты прав собственности на недвижимое имущество и характеристики его оборота имеют репутационное значение и являются предметом международного мониторинга в целях оценки уровня социально-экономического развития России в различных международных рейтингах.

III. Цель, основные направления, задачи и принципы создания единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета

Основная цель создания единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета - повышение качества предоставляемых государственных услуг в сфере регистрации прав и кадастрового учета, в том числе в части обеспечения эффективной информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при решении относящихся к их компетенции вопросов.

Для достижения указанной цели определены следующие приоритетные направления:

- объединение существующих организационных структур систем регистрации прав и кадастрового учета, а также совершенствование оказания услуг в данной сфере на основе передачи отдельных полномочий в сфере регистрации прав и кадастрового учета федеральным учреждениям;

- создание единой федеральной информационной системы в сфере регистрации прав и кадастрового учета, а также расширение способов и форм оказываемых в данной сфере услуг за счет внедрения современных технологий взаимодействия с заявителями с использованием электронных средств связи, расширение спектра информационных услуг;

- переход к государственному учету зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства в государственном кадастре недвижимости;

- создание системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров, обеспечивающих регистрацию прав и кадастровый учет.

В рамках перечисленных направлений должен быть решен широкий круг задач:

- технологическое объединение обособленных в настоящее время информационных систем и создание единого информационного ресурса (единой федеральной информационной системы, объединяющей ЕГРП и ГКН на электронных носителях), обладающего полной информацией об объектах недвижимости и правах на них (устранение дублирования информации и согласование сведений в информационных базах и др.);

- создание эффективной регистрационно-учетной технологии на основе единства информационных ресурсов и внедрения системы электронного документооборота;

- повышение качества административно-управленческих процессов за счет объединения взаимосвязанных государственных функций, унификации административных процедур и закрепления в административных регламентах единой административно-процессуальной модели оказания государственных услуг;

- создание системы внутреннего контроля (мониторинга) качества государственных услуг;

- организация интерактивного обслуживания граждан, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления с использованием современных информационных технологий, в том числе формирование единой информационно-технологической инфраструктуры;

- оптимизация и рациональное использование существующей материальной базы (зданий, помещений, информационно-коммуникационной инфраструктуры);

- применение современных подходов по территориальному выбору места расположения и подбору оптимального формата пунктов приема граждан, исходя из интенсивности потока заявителей, плотности расположения объектов недвижимости и экономической активности регионов;

- внедрение автоматизированных систем электронного управления очередью с возможностями администрирования необходимого количества приемных пунктов или работающих окон приема документов;

- создание системы информационно-справочной поддержки в сфере регистрации прав и кадастрового учета, обеспечивающей полное информирование граждан и организаций по вопросам предоставления государственных услуг в данной сфере;

- обеспечение передачи федеральным учреждениям отдельных полномочий в сфере регистрации прав и кадастрового учета, в том числе функций по ведению информационных систем ЕГРП и ГКН;

- создание и внедрение механизма обеспечения притока внебюджетных финансовых ресурсов на развитие единой системы при повышении эффективности бюджетных расходов, в том числе за счет поступления в доход указанных федеральных учреждений средств, получаемых в виде платы за предоставление информационных услуг;

- обеспечение перехода к государственному кадастровому учету зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства и внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости, в том числе с учетом сведений архивов технических паспортов, оценочной и иной хранящейся в органах и организациях по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации учетно-технической документации об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации;

- разработка и внедрение ориентированных на качество государственных услуг программ подготовки и повышения квалификации сотрудников, системы их мотивации;

- формирование нормативной правовой базы, необходимой для развития и эффективного функционирования единой системы регистрации прав и кадастрового учета.

Повышение качества предоставляемых государственных услуг в сфере регистрации прав и кадастрового учета предполагает создание в данной сфере единой системы, обеспечивающей реализацию следующих принципов:

- открытость (публичность) предоставления услуг;

- минимизация сроков предоставления услуг с учетом возможностей системы;

- доступность услуг для всех категорий пользователей, включая малообеспеченные слои населения (ценовая, территориальная и т.п.);

- снижение издержек участников оборота недвижимости и издержек государства на оказание услуг;

- комфортность обслуживания потребителей услуг;

- полнота и достоверность информационных ресурсов;

- недискриминационный доступ пользователей к информационным ресурсам единой системы регистрации прав и кадастрового учета.

IV. Объединение существующих организационных структур систем регистрации прав и кадастрового учета, передача федеральным учреждениям отдельных полномочий в сфере регистрации прав и кадастрового учета

В целях комплексного решения проблем в сфере регистрации прав и кадастрового учета принят Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (далее - Указ)*(2), в соответствии с которым в Российской Федерации создан единый федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации прав и кадастрового учета - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

Действовавшие до этого времени институционально обособленные организационные структуры*(3) систем регистрации прав и кадастрового учета должны быть преобразованы в целях создания единой системы регистрации прав и кадастрового учета при этом организационная структура такой единой системы должна включать:

- центральный аппарат Росреестра и территориальные органы Росреестра в субъектах Российской Федерации;

- находящиеся в ведомственном подчинении Росреестра и осуществляющие, отдельные полномочия в сфере регистрации прав и кадастрового учета федеральные учреждения и их филиалы.

В целях передачи отдельных полномочий в сфере регистрации прав и кадастрового учета подведомственным Росреестру федеральным учреждениям потребуется проведение мероприятий, направленных на комплексное совершенствование работы указанных учреждений.

К полномочиям находящихся в ведомственном подчинении Росреестра федеральных учреждений будут отнесены функции по приему заявлений на государственную регистрацию прав, по осуществлению кадастрового учета, предоставлению информационных услуг, а также полномочия по ведению и развитию информационных систем ЕГРП и ГКН.

В то же время все права на информационные систем ЕГРП и ГКН, включая соответствующее программное обеспечение, а также документацию, связанную с ведением ЕГРП и ГКН должны оставаться у Российской Федерации в лице Росреестра.

К полномочиям центрального аппарата Росреестра и его территориальных органов будут отнесены функции по осуществлению правовой экспертизы поступивших на государственную регистрацию прав документов, проверки законности сделки, принятию решений, связанных с государственной регистрацией прав, в том числе с внесением соответствующих записей в ЕГРП, а также функции по осуществлению контроля (надзора) в установленной сфере деятельности, в том числе:

- государственный земельный контроль;

- государственный мониторинг земель;

- государственный геодезический надзор;

- государственный метрологический надзор в области геодезии и картографии;

- надзор за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков;

- надзор за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций кадастровых инженеров;

- ведение государственного реестра кадастровых инженеров, соответствующих государственных реестров саморегулируемых организаций.

К полномочиям центрального аппарата Росреестра и его территориальных органов будут также отнесены полномочия учредителя федеральных учреждений.

В частности, территориальные органы Росреестра будут осуществлять ряд организационно-управленческих и контрольных функций в отношении подведомственных Росреестру федеральных учреждений:

- обеспечение общего внешнего контроля деятельности федерального учреждения по кадастровому учету, ведению информационных ресурсов, а также мониторинг качества государственных услуг, в том числе соблюдения установленных регламентов оказания государственных услуг, единства правоприменительной практики (включая рассмотрение жалоб, иных обращений граждан и организаций по вопросам, связанным с деятельностью федеральных учреждений);

- представление предложений по назначению руководителя федерального учреждения;

- согласование и представление на утверждение проекта устава федерального учреждения и изменений к нему;

- контроль за соблюдением требований законодательства и устава при осуществлении федеральным учреждением деятельности, в том числе контроль расходования финансового обеспечения с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за федеральным учреждением, а также финансового обеспечения развития федеральным учреждением в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Передача указанных выше полномочий подведомственным Росреестру федеральным учреждениям должна осуществляться с одновременным изменением налогового и бюджетного законодательства, а также законодательства в сфере регистрации прав и кадастровых отношений в части:

- введения платы за предоставление сведений из ГКН с одновременной отменой положений Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" о взимании государственной пошлины за указанные действия;

- установления порядка, согласно которому плата за предоставление сведений из ГКН и ЕГРП поступает в бюджет федеральных учреждений.

Размеры соответствующей платы и порядок ее взимания должны устанавливаться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти дифференцированно, в зависимости от объема и формы предоставления государственных услуг, и должны быть доступными для всех категорий потребителей услуг единой системы регистрации прав и кадастрового учета, включая малообеспеченные слои населения. При этом государственная пошлина за регистрацию прав может поэтапно снижаться.

Совершенствование системы подведомственных Росреестру федеральных учреждений, наделенных отдельными полномочиями в сфере государственной регистрации прав, полномочиями по осуществлению кадастрового учета, оказанию информационных услуг, ведению и развитию информационных систем ЕГРП и ГКН с широкой филиальной сетью позволит:

- оптимизировать и сократить численность государственных служащих, занятых в сфере регистрации прав и кадастрового учета;

- снизить издержки государства на функционирование единой системы регистрации прав и кадастрового учета, в том числе вывести ее в дальнейшем на близкий к полной самоокупаемости уровень за счет внебюджетных источников (в частности, платы за ряд услуг, средства от которой должны поступать в доход федеральных учреждений), а также обеспечить последующее оперативное и гибкое финансирование системы в целях ее развития за счет бюджетных и внебюджетных источников;

- повысить мотивацию работников учреждений в части повышения качества оказания государственных услуг, в том числе, за счет возможности их материального стимулирования в рамках средств, поступающих в доход учреждения от платы за ряд государственных услуг, и внедрения соответствующей системы оплаты труда в зависимости от результата;

- создать необходимые мотивационные условия учреждениям для развития способов и форм оказываемых услуг, в том числе за счет внедрения новых информационных технологий;

- обеспечить разграничение функций по оказанию услуг и контрольно-надзорных функций путем их закрепления за различными структурными составляющими единой системы регистрации прав и кадастрового учета;

- обеспечить новый уровень качества оказания соответствующих государственных услуг путем их предоставления в электронном виде на основе создания и развития единой информационной системы ведения ЕГРП И ГКН.

Новая организационная структура единой системы регистрации прав и кадастрового учета и оптимизация распределения функций между ее составляющими должна стать основой для повышения доступности и эффективности государственных услуг.

При этом основным условием организационных изменений является обеспечение стабильности в период преобразований (этапность преобразований, сохранение действующих механизмов до перехода на новые решения, преемственность лучшего опыта, сохранение и развитие кадрового потенциала).

Поэтому для обеспечения стабильного осуществления государственных функций в сфере регистрации прав и кадастрового учета, а также предотвращения возможных негативных последствий и рисков, связанных с масштабными изменениями систем, предполагается осуществление организационных преобразований в несколько последовательных этапов:

на первом этапе (до 1 января 2010 г.) - формирование структуры центрального аппарата Росреестра, начало реализации организационных мероприятий по объединению территориальных органов Росреестра;

на втором этапе (до 1 января 2011 г.) - завершение объединения территориальных органов Росреестра, начало проведения необходимых процедур, связанных с преобразованием системы подведомственных Росреестру федеральных учреждений;

на третьем этапе (до 1 января 2012 г.) - завершение преобразования системы подведомственных Росреестру федеральных учреждений и передачи им отдельных полномочий в сфере государственной регистрации прав, полномочий по осуществлению кадастрового учета, предоставлению информационных услуг, ведению и развитию информационных систем ЕГРП и ГКН.

Объединение территориальных органов Росреестра не должно сопровождаться одновременным сокращением их штатной численности, в том числе, за счет объединения подразделений, осуществляющих обеспечивающие функции (организационные, информационно-аналитические, документационные, финансово-экономические, хозяйственные и т.п.), поскольку в рамках оптимизации численности объединяемых территориальных органов Росреестра, в частности за счет сокращения должностей работников, осуществляющих указанные функции, потребуется перераспределить соответствующую высвобождаемую штатную численность на цели потребностей системы в сотрудниках, которые будут обеспечивать начало осуществления единой системой государственного кадастрового учета зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства.

V. Объединение процедур регистрации прав и кадастрового учета

Организационные преобразования затронут все уровни систем регистрации прав и кадастрового учета в целях создания институционально единой системы, что даст возможность обеспечить объединение учетно-регистрационных процедур.

Это, в свою очередь, позволит решить ряд вопросов, имеющих ключевое значение для упрощения оформления прав на недвижимость и снижения сроков государственной регистрации прав, в частности, ввести универсальные процедуры по осуществлению учетно-регистрационных действий, при которых возможна одновременная подача заявлений о регистрации прав и кадастровом учете, а также при которой отсутствует необходимость в представлении кадастрового паспорта объекта недвижимости для регистрации права, а сведений о зарегистрированных правах и ограничениях (обременениях) прав - для кадастрового учета (в дальнейшем - одного (единого) пакета документов, в том числе заявления на учет и регистрацию прав).

Одновременная подача заявлений будет возможна при кадастровом учете и регистрации прав на земельные участки, права на которые возникли до вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", при оформлении прав на вновь построенные здания и сооружения, при разделе и объединении земельных участков и в ряде других случаев.

В настоящее время законодательством предусмотрена необходимость неоднократного обращения заявителей в соответствующие органы, что связано с большой потерей времени и создает значительные неудобства для граждан и организаций. Поэтому приоритетным является внесение необходимых изменений в законодательство, обеспечивающих правовые условия для функционирования создаваемой единой системы, прежде всего, по принципу "одного окна". При этом реализация данного принципа также предполагает предоставление услуг по регистрации прав и кадастровому учету на базе многофункциональных центров. Размещение мест приема документов для регистрации прав и кадастрового учета в многофункциональных центрах позволит решить задачу информационного взаимодействия с другими органами государственной власти и местного самоуправления, организациями с наименьшими издержками.

Для обеспечения высокой динамики преобразований систем регистрации прав и кадастрового учета изменение законодательства в части обеспечения единства учетно-регистрационных процедур предполагается осуществить в два этапа:

на первом этапе (до 1 января 2010 г.) - внести изменения в действующие в настоящее время Федеральные законы "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и "О государственном кадастре недвижимости" в целях согласования их положений процедурного характера и введения возможности одновременного представления заявления о регистрации прав и заявления о кадастровом учете, исключения необходимости представления кадастрового паспорта;

на втором этапе (до 1 января 2012 г.) - признать утратившими силу Федеральные законы "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и "О государственном кадастре недвижимости" и принять федеральный закон о регистрации прав и кадастровом учете, устанавливающий новые правила единых учетно-регистрационных процедур, устраняющий дублирование сведений в ЕГРП и ГКН, а также предусматривающий возможность предоставления комплексных сведений одновременно из указанных информационных ресурсов, иных комплексных услуг.

VI. Электронные услуги и единая федеральная информационная система в сфере регистрации прав и кадастрового учета

В настоящее время федеральные государственные информационные ресурсы в сфере регистрации прав и кадастрового учета существуют в рамках обособленных ведомственных информационных систем в условиях отсутствия единой нормативно- технической базы. Они существенно отличаются по уровню автоматизации процессов, структуре и качеству данных, при этом внутриведомственный характер информационно-коммуникационных технологий не позволил значительно улучшить межведомственное взаимодействие, в том числе создать инфраструктуру межведомственного обмена данными в электронной форме.

Данные проблемы отрицательно сказываются на качестве государственных услуг, оказываемых государственным органам, органам местного самоуправления, организациям и гражданам в данной сфере, не способствует развитию нормального оборота недвижимого имущества, не обеспечивают необходимый уровень государственного управления, решение задач, связанных с налогообложением.

В рамках единой системы регистрации прав и кадастрового учета предполагается создание объединяющей ЕГРП и ГКН на электронных носителях единой федеральной информационной системы недвижимости (далее также - ЕФИСН).

ЕФИСН, по существу, будет являться системой создания, распространения данных о недвижимости на территории Российской Федерации и представлять собой совокупность автоматизированных информационных систем, средств и систем телекоммуникаций, информатизации и информационной безопасности, имеющих единое методологическое и технологическое обеспечение.

Внешним контуром ЕФИСН является формирование комплекса высококачественных информационных услуг, предоставляемых органам государственной власти, органам местного самоуправления, гражданам и организациям.

Внутренним контуром ЕФИСН является интегрированное в рамках единой системы информационно-коммуникационное пространство, обеспечивающее эффективную реализацию соответствующих государственных функций по регистрации прав и кадастровому учету.

Формирование ЕФИСН должно осуществляться на основе следующих принципов: обеспечение высокого качества (целостности, валидности, взаимоувязанности) информации в информационных ресурсах (базах данных) ЕФИСН, исключения утраты сведений в процессе нормализации содержания информационных ресурсов, проверки данных на полноту и непротиворечивость;

- эволюционное преобразование действующих разобщенных информационных систем в ЕФИСН (с одновременным внедрением единых учетно-регистрационных модулей), основанное на поэтапном переходе от существующих информационных систем к интегрированной ЕФИСН в рамках имеющихся информационно-коммуникационной инфраструктуры, каналов связи, оборудования, базового программного обеспечения;

- ЕФИСН будет являться частью общего федерального информационно- коммуникационного ресурса, создаваемого в рамках реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года N 632-р;

- обеспечение контролируемости учетно-регистрационных процессов за счет однозначной идентификации объектов недвижимости и создания системы мониторинга и поддержки принятия обоснованных решений на всех уровнях единой системы регистрации прав и кадастрового учета;

- ЕФИСН должна поддерживать различный формат технологического процесса, различные типы организации единого учетно-регистрационного процесса, создавая, в тоже время, условия для унификации указанных процессов;

- ЕФИСН должна состоять из четырех основных компонентов (муниципального, межрайонного, регионального и центрального), каждый из которых реализует полный набор функций, необходимых для соответствующего уровня организационной структуры единой системы регистрации прав и кадастрового учета.

В целях создания ЕФИСН предполагается модернизировать текущую информационно-коммуникационную инфраструктуру на базе принципов сервис-ориентированной инфраструктуры. Сервис-ориентированнная информационно-коммуникационная инфраструктура предоставит системные услуги, обеспечивающие возможность функционирования прикладных приложений и информационно-коммуникационных сервисов в виде адаптивных операционных сред. Применение модели сервис-ориентированной инфраструктуры обеспечит долгосрочные технологические и экономические преимущества (в том числе, снижение стоимости владения инфраструктурой).

По мере создания и развития ЕФИСН, телекоммуникаций и технологий электронный способ должен стать основным способом взаимодействия с различными категориями заявителей (собственниками, иными правообладателями недвижимости, профессиональными участниками рынка недвижимости (кадастровыми инженерами, нотариусами, риэлтерскими агентствами, оценщиками и т.п.), государственными и муниципальными органами, финансовыми институтами (банками, страховыми компаниями и т.п.), участниками отраслей, вовлеченными в реализацию крупных инфраструктурных проектов, и др.).

Внедрение новых информационных технологий позволит сократить сроки оказания услуг и снизить издержки пользователей услуг за счет:

- создания возможности предоставления услуг без непосредственного посещения мест приема документов, в том числе путем предоставления дистанционного доступа к информационным ресурсам с использованием сети "Интернет";

- предоставления юридически значимых сведений из информационных ресурсов в виде электронных документов и с использованием технологии электронной цифровой подписи (ЭЦП).

Важным достижением учетно-регистрационных систем ряда зарубежных стран является система регистрации сделок с объектами недвижимости на основе использования ЭЦП. Такая технология позволяет привлекать к учетно-регистрационным услугам, в частности, нотариусов, а также иных авторизованных пользователей. При этом в Российской Федерации ограничивающим фактором широкого применения технологий электронного взаимодействия при осуществлении регистрации прав является большое количество недвижимого имущества, права на которое возникли до вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое и имущество и сделок с ним" и записи о которых в ЕГРП до настоящего времени отсутствуют. Регистрация прав на такие объекты потребует предоставления бумажных оригиналов правоустанавливающих документов в места приема документов.

В отличие от услуги по кадастровому учету и регистрации прав, информационные услуги, оказываемые единой системой, могут быть почти полностью переведены в электронную форму взаимодействия и оказываться дистанционно. Часть сведений ГКН и ЕГРП должны подлежать публичному размещению в открытом доступе в сети "Интернет". Остальная часть сведений может предоставляться с использованием различных технологий электронного взаимодействия с заявителем, которые поддерживают:

- возможность осуществления электронных платежей для оплаты предоставляемых сведений;

- возможность идентификации заявителя, подавшего заявку в электронном виде на получение соответствующих сведений, доступ к которым в силу законодательства ограничен только для определенного круга лиц.

При этом в целом для всех вышеуказанных категорий заявителей ЕФИСН в автоматизированном режиме должна обеспечить реализацию следующих функций:

- выдача первичной юридически значимой информации по единичному запросу с использованием средств ЭЦП;

- выдача обобщенной первичной информации по запросам пользователя, в том числе экстерриториальным;

- выдача обработанных сводно-аналитических отчетов по задаваемым пользователем критериям (параметрам), в том числе на периодической основе;

- реализация электронного взаимодействия при записи на прием и на промежуточных стадиях учетно-регистрационного процесса;

- средства "подписки" на существенные для пользователя события информационного характера, в том числе с использованием технологий электронных сообщений (к примеру, мониторинг собственником правового статуса принадлежащего ему объекта недвижимости и содержащихся в ЕФИСН сведений о таком объекте);

- самостоятельное (в том числе посредством сети "Интернет") заполнение пользователем предварительной информации в рамках процедур предварительной подготовки учетно-регистрационных данных;

- актуализация имеющихся пространственных данных (картографической основы кадастра) через специально разрабатываемые средства электронного взаимодействия;

- информирование пользователей через систему сайтов в сети "Интернет", контакт-центров, инфоматов обо всех фактах, связанных с ЕФИСН, а также о требованиях, стадиях и сроках учетно-регистрационного процесса;

- взаимодействие с электронными платежными системами для реализации возможности оплаты государственных услуг через сеть "Интернет", а также реализация возможности подтверждения уплаты государственной пошлины в безналичном виде с использованием соответствующих терминалов непосредственно в местах приема заявителей;

- электронное взаимодействие с другими государственными системами, как в виде источника данных, так и в целях актуализации имеющихся в ЕФИСН сведений в случаях, когда такая актуализация допускается законодательством без участия заявителя в порядке информационного взаимодействия.

ЕГРП и ГКН содержат ряд характеристик недвижимого имущества, изменение которых осуществляется по решению других органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности, к таким характеристикам относятся категория и разрешенное использование земельных участков, назначение помещений, адреса объектов недвижимости, наличие на земельном участке зон с особыми условиями использования территорий и др.

Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления направляют в орган кадастрового учета копии документов, в соответствии с которыми изменены те или иные характеристики недвижимого имущества. В силу большого количества объектов недвижимости и характеристик таких объектов реализация данной нормы путем предоставления бумажных документов не обеспечивает обновления сведений ЕГРП и ГКН в полном объеме. В результате предоставляемые сведения из указанных информационных ресурсов могут содержать устаревшие характеристики недвижимого имущества и привести, в том числе, к невозможности совершения сделок с недвижимым имуществом (в связи с отказом банка в оформлении кредита под залог недвижимости, отказом органа местного самоуправления в выдаче разрешения на строительство и т.д.)

Поэтому потребуется обеспечить внедрение технологий электронного взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях своевременной и полной актуализации характеристик недвижимого имущества.

Для обеспечения стабильного осуществления государственных функций в сфере регистрации прав и кадастрового учета, а также предотвращения возможных негативных последствий и рисков, связанных с формированием ЕФИСН, предполагается поэтапный переход от существующих информационных систем к интегрированной ЕФИСН:

на первом этапе (до 1 января 2012 г.) - проводится подготовка реализации проекта создания ЕФИСН, включающая разработку детальной концепции ЕФИСН, а также переход на технологию "одного окна", формирование внутреннего контура ЕФИСН без создания единой структуры данных разделов существующих информационных систем, реализация большей части электронных услуг;

на втором этапе (до 1 января 2014 г.) - осуществляется реализация проекта создания ЕФИСН, предусматривающая переход на единую федеральную информационную систему со сквозным унифицированным технологическим процессом и единой структурой разделов ЕГРП и ГКН.

Ввод в промышленную эксплуатацию ЕФИСН с новой структурой данных предполагается осуществлять параллельно-последовательно (с середины этапа разработки и внедрения) от субъектов Российской Федерации с низкой интенсивностью запросов на получение сведений и выполнение регистрационно-учетных действий к субъектам Российской Федерации с наибольшей интенсивностью.

VII. Переход к осуществлению государственного кадастрового учета зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства

В соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" с 1 января 2010 г. Росреестр начинает осуществление государственного кадастрового учета зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства (ОКС) с одновременным прекращением выполнения функции по техническому учету ОКС органами (организациями) по техническому учету и технической инвентаризации (ОТИ).

В настоящее время государственный кадастровый учет ОКС не осуществляется. В целях регистрации прав на ОКС осуществляется их технический учет органами (организациями) по техническому учету и технической инвентаризации.*(4).

Для обеспечения перехода к кадастровому учету ОКС необходимо решить следующие задачи.

Во-первых, осуществить переход от расчета инвентаризационной стоимости ОКС к кадастровой стоимости в целях налогообложения ОКС. Для этого потребуется внесение соответствующих изменений в действующее законодательство в части установления общих принципов оценки недвижимого имущества для целей налогообложения, а также возможности внесения сведений о кадастровой стоимости объектов недвижимости в ГКН, что позволит создать институт массовой оценки недвижимости и ввести налогообложение недвижимого имущества на основе такой оценки*(5).

До внесения вышеуказанных изменений в действующее законодательство, в целях введения в действие положений Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" в отношении ОКС потребуется внести в данный Федеральный закон изменения, которые позволят до завершения периода перехода к вышеуказанному институту определять Росреестру инвентаризационную стоимость ОКС, сведения о которых будут вноситься в государственный кадастр недвижимости, по методике, учитывающей состав указанных сведений.

Во-вторых, создать механизмы, обеспечивающие сохранность архивов*(6) технических паспортов, оценочной и иной хранящейся в ОТИ учетно-технической документации об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации (регистрационных книг, реестров, копий правоустанавливающих документов и тому подобное), а также возможность оперативной работы Росреестра и подведомственных ему учреждений с такими архивами. В частности, потребуется рассмотреть вопрос о передаче осуществления полномочий Российской Федерации по ведению архивов ОТИ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку, учитывая объем архивов учетно-технической документации, возможность передачи в оперативное управление Росреестра зданий и помещений, находящихся в федеральной собственности, в объеме, необходимом для переноса и хранения всех архивов ОТИ, и выделение средств из федерального бюджета на осуществление такого переноса фактически нереализуема.

В-третьих, создать материально-техническую базу и укрепить кадровый потенциал в территориальных органах Росреестра и подведомственных ему учреждениях, необходимых для обеспечения работы при многократном увеличении числа заявителей и количества объектов кадастрового учета. При этом создание единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета позволит частично решить проблему, связанную с необходимостью увеличения численности кадрового состава, в частности, оптимизировать штатную численность объединяемых территориальных органов Росреестра и за счет сокращения должностей работников, осуществляющих организационное, информационное, документационное, финансово-экономическое, хозяйственное обеспечение, перераспределить соответствующую высвобождаемую штатную численность на цели потребностей системы в сотрудниках, которые будут обеспечивать осуществление государственного кадастрового учета ОКС. Такое перераспределение во всех территориальных органах Росреестра возможно завершить только после окончания второго этапа организационных преобразований, то есть после 1 января 2011 года.

В-четвертых, осуществить формирование нормативной правовой базы, необходимой для регулирования отношений, возникающих в связи с кадастровым учетом ОКС, проведением кадастровых работ в отношении ОКС.

В связи с необходимостью решения вышеуказанных масштабных задач потребуется рассмотреть вопрос о продлении переходного периода применения Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" в отношении ОКС до 1 января 2013 г., установив данную дату в качестве предельного срока завершения перехода к государственному кадастровому учету ОКС на всей территории Российской Федерации.

VIII. Система профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров, обеспечивающих регистрацию прав и кадастровый учет

Одним из приоритетных направлений при создании единой системы регистрации прав и кадастрового учета является удовлетворение потребностей в квалифицированных кадрах, обеспечение соответствия уровня квалификации работников решаемым задачам в сфере регистрации прав и кадастрового учета, в том числе с учетом необходимости повышения качества оказываемых в этой сфере государственных услуг.

Предварительный анализ сведений, касающийся технического учета и технической инвентаризации ОКС, показал, что от граждан и юридических лиц ежегодно поступают в ОТИ около 16 млн. обращений в год.

Поэтому реализация настоящей Концепции предполагает проведение работ, связанных с формированием и развитием системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадрового состава единой системы, что потребует создания ведомственной системы обучения и профессиональной подготовки кадров в сфере регистрации прав, кадастрового учета.

Основными задачами профессиональной подготовки и повышения квалификации работников в рамках единой системы являются:

- изучение законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики;

- изучение передовых технологий применительно к организации и проведению государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество;

- приобретение работниками дополнительных знаний, умений, навыков и компетенции в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения ими новых способов решения профессиональных задач в условиях создания единой системы регистрации прав и кадастрового учета;

- обучение пользователей автоматизированных информационных систем на этапах внедрения и сопровождения.

Для эффективного решения данных задач необходимо создание учреждения дополнительного профессионального образования (далее - Образовательный центр).

Создание Образовательного центра позволит обеспечить необходимое качество профессиональной подготовки работников единой системы и учебно-методического сопровождения обучения, с учетом необходимости обеспечения непрерывного профессионального развития работников, ориентации образовательных программ на правоприменительную практику в сфере регистрации прав и кадастрового учета, обучения на базе образовательных программ по направлениям профессиональной деятельности и общим методикам в целях формирования единой правоприменительной практики, применения современных методов и технологий обучения, в том числе дистанционных.

Образовательный центр должен осуществлять разработку научно-методического, учебно-методического и информационно-аналитического обеспечения ведомственной системы обучения и подготовки кадров, координацию работ в данной области.

Переход от действующих сегодня независимых друг от друга ведомственных систем профессиональной подготовки к единой системе профессиональной подготовки и повышения квалификации предлагается реализовать в три этапа:

на первом этапе (до 1 июня 2011 г.) - осуществляется работа по организации создания Образовательного центра, экспертизе и доработке, при необходимости, конкурсной документации на обучение в целях повышения качества подготовки специалистов в условиях создания единой системы регистрации прав и кадастрового учета, а также разрабатывается Концепция профессиональной подготовки (повышения квалификации) работников единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета;

на втором этапе (до 1 января 2012 г.) - создается Образовательный центр, который разрабатывает учебно-методические комплексы по направлениям профессиональной подготовки, начинает разработку и внедрение новых образовательных технологий при обеспечении качества подготовки;

на третьем этапе (до 1 января 2013 г.) - в полном объеме должна начать действовать система профессиональной подготовки специалистов, обеспечивающая удовлетворение потребностей единой системы регистрации прав и кадастрового учета в квалифицированных кадрах, а также соответствие уровня квалификации работников решаемым задачам в сфере регистрации прав и кадастрового учета, прежде всего, по обеспечению единства правоприменительной практики и повышению в этой сфере качества государственных услуг.

______________________________

*(1) Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р; Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. N 1244-р; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

*(2) Указом Росрегистрация с 30 декабря 2008 г. переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, а Роскартография и Роснедвижимость упразднены с 1 марта 2009 г. Все функции упраздненных агентств переданы Росреестру. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. N 256-р территориальные органы упраздненных Роскартографии и Роснедвижимости с 1 марта 2009 г. подчинены Росреестру. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 409-р к ведению Росреестра отнесены организации, ранее находившиеся в ведении упраздненных Роскартографии и Роснедвижимости.

*(3) Кадастровый учет и ведение ГКН осуществлялись центральным аппаратом Роснедвижимости и территориальными органами Роснедвижимости в субъектах Российской Федерации (84 территориальных управления и 921 территориальный отдел), при этом реализация данных функций обеспечивалась подведомственными Роснедвижимости федеральными государственными учреждениями (84 Земельные кадастровые палаты по соответствующим субъектам Российской Федерации и их 1395 филиалов). В этой ведомственной системе на момент преобразований работали 13631 государственный служащий и 33150 работников государственных учреждений. Функции по регистрации прав и ведению ЕГРП осуществлялись центральным аппаратом Росрегистрации и территориальными органами Росрегистрации (77 территориальных управлений и 1251 территориальный отдел), действующими в соответствующих регистрационных округах. В Росрегистрации на момент преобразований работали 32523 государственных служащих, из них 8319 государственных регистраторов.

*(4) По состоянию на 1 мая 2009 г. на территории Российской Федерации аккредитовано 246 ОТИ, в том числе одно федеральное государственное унитарное предприятие (имеющее 81 филиал); 73 ОТИ, созданных в форме государственных унитарных предприятий, учрежденных субъектами Российской Федерации; 90 ОТИ, созданных в форме муниципальных унитарных предприятий; 2 ОТИ, имеющих частную форму собственности.

*(5) Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, предусмотрена необходимость введения к 2012 году местного налога на недвижимость в жилищной сфере, создание эффективной системы налогообложения недвижимости как одного из важнейших источников доходов региональных и местных бюджетов. При этом Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р, определяют в качестве одних из приоритетных задач формирование института массовой оценки недвижимости и введение на этой основе полноценного налогообложения недвижимости.

*(6) Архивы учетно-технической документации в среднем занимают 200 квадратных метров на населенный пункт численностью 400000 человек. В день из архива учетно-технической документации в среднем выдается примерно 60 документов и примерно такое же количество документов вносится в данный архив. Затраты на ведение такого архива зависят от уровня технической оснащенности, места расположения архива, тарифов организаций ЖКХ и т.п. Всего, по приблизительным данным на 1 января 2009 г., в архивах ОТИ находится 26 млн. 563 тыс. инвентарных дел.