Апелляционное определение СК по административным делам Ставропольского краевого суда от 25 февраля 2014 г. по делу N 33А-144/2014

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда

в составе председательствующего судьи Чернышовой Н.И.

судей Шеховцовой Э.А. и Шишовой В.Ю.

при секретаре Малецкой С.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании 25 февраля 2014 года

дело по апелляционной жалобе директора Арзгирского филиала Ипатовского ДРСУ Манина А.Ф.

на решение Арзгирского районного суда Ставропольского края от 26 ноября 2013 года

по делу по заявлению " ... " Манина А.Ф. о признании незаконными акта проверки, предписания и протокола об административном правонарушении, составленных главным государственным инспектором труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикуновым В.Ю.

заслушав доклад судьи Шишовой В.Ю.

УСТАНОВИЛА:

" ... " Манин А.Ф. обратился в суд с заявлением о признании незаконными акта проверки, предписания и протокола об административном правонарушении, составленных главным государственным инспектором труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикуновым В.Ю.

В обоснование требований указал, что с 28 октября по 31 октября 2013 года главным государственным инспектором труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикуновым В.Ю. проведена внеплановая, документарная проверка в отношении " ... " по соблюдению законодательства в области охраны труда.

По результатам этой проверки 31 октября 2013 года указанным должностным лицом государственного контроля составлен акт проверки органом государственного контроля юридического лица, в его адрес, как директора филиала, направлено предписание об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также в отношении него составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ.

Полагает, что действия государственного инспектора труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикунова В.Ю. по проведению проверки, составлению акта проверки органом государственного контроля юридического лица, направлению предписания об устранении нарушений трудового законодательства и составлению протокола об административном правонарушении являются незаконными, противоречащими требованиям Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Приказа Генеральной Прокуратуры России от 27.03.2009 года N 93 (ред. от 28.11.2012) "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 год N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", нарушающими процессуальные правила проведения внеплановых проверок деятельности юридических лиц по выполнению норм трудового законодательства, а также выходящими за пределы предоставленных данной инспекции законом полномочий.

Кроме того, полагает, что рассмотрение вопроса, касающегося увольнения работника " ... ", является индивидуальным трудовым спором, который должен рассматриваться в судебном порядке.

Считая нарушенными свои права, просил признать незаконными действия государственного инспектора труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикунова В.Ю. при проведении 28-31 октября 2013 года внеплановой выездной проверки юридического лица - " ... " и оформлении ее результатов в части составления процессуальных документов: акта N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года проверки органов государственного контроля юридического лица; предписания N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; протокола об административном правонарушении N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года, согласно которому Манин А.Ф. привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ; признать незаконными указанные выше акт проверки N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года предписание N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года и протокол об административном правонарушении (л.д. 2-10, 38-45).

Решением Арзгирского районного суда Ставропольского края от 26 ноября 2013 года в удовлетворении заявленных Маниным А.Ф. требований отказано.

В апелляционной жалобе Манин А.Ф. указывает, что решение суда является незаконным и необоснованным, поскольку вынесено с нарушением норм материального и процессуального права. Считает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела и не основаны на доказательствах. Просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Возражений на апелляционную жалобу не поступило.

Манин А.Ф., представители Государственной инспекции труда в Ставропольском крае и прокуратуры Арзгирского района СК в суд апелляционной инстанции не явились, будучи извещенными о месте и времени рассмотрения дела судом апелляционной инстанции.

Манин А.Ф. и представители прокуратуры Арзгирского района СК cведений об уважительности причин неявки не предоставили и не просили рассмотреть дело в их отсутствие.

От главного государственного инспектора труда ГИТ СК Чикунова В.Ю. поступило ходатайство об отложении судебного заседания ввиду его заболевания или рассмотрении дела без его участия.

Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке, судебная коллегия находит возможным рассмотреть жалобу в порядке, предусмотренном статьями 167, 327 ГПК РФ, в отсутствие не явившихся участников судебного разбирательства, по имеющимся в деле материалам.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу пункта 4 части 1 статьи 330 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При вынесении решения судом допущены существенные нарушения требований процессуального закона и неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

Судом первой инстанции установлено, что с 28 по 31 октября 2013 года главным государственным инспектором труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикуновым В.Ю. в присутствии старшего помощника прокурора Арзгирского района Блудова Д.А. и " ... " Манина А.Ф. проведена внеплановая документарная проверка в отношении " ... " на предмет законности действий, связанных с увольнением работника " ... ".

Из материалов дела видно, что по результатам указанной проверки государственным инспектором труда Чикуновым В.Ю. составлен акт проверки N 20/102/2013/2 от 31.10.2013 года, из содержания которого следует, что в ходе проверки выявлены следующие нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами:

1.Работодатель не уведомил работника " ... " о даче письменных объяснений причин отсутствия 27.09.2013 года на рабочем месте (отсутствует письменное уведомление и подпись работника в ознакомлении) в нарушение ч.1 ст. 193 ТК РФ;

2.Акт об отказе от подписи в уведомлении работника " ... ", составленный 30.09.2013 года в нарушение ч.1 ст.193 ТК РФ (если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт. Выписка из ст. 193 ТК РФ);

З.В приказе N 34 л\с от 30.09.2013 года "О прекращении (расторжении) трудового договора с работником (увольнении) " ... "" отсутствует подпись работника " ... " в ознакомлении с приказом и акт об его отказе ознакомиться с приказом в нарушение ч.6 ст. 193 ТК РФ. (л.д.11-13).

31 октября 2013 года государственным инспектором труда Чикуновым В.Ю. в адрес " ... " Манина А.Ф. вынесено предписание N 20/102/2013/3, которым на него возложена обязанность устранить нарушения трудового законодательства, а именно: в срок до 15.11.2013 года действие приказа N 34 л\с от 30.09.2013 года "О прекращении (расторжении) трудового договора с работником (увольнении) " ... "" отменить на основании нарушения порядка применения дисциплинарных взысканий ч.ч. 1,6 ст. 193 ТК РФ; о выполнении предписания сообщить в срок до 30.11.2013 года (л.д.14-16).

Отказывая Манину А.Ф. в удовлетворении требований о признании незаконными указанных выше акта проверки и предписания, суд первой инстанции пришел к выводу, что данные документы составлены государственным инспектором труда с соблюдением требований трудового законодательства, в пределах предоставленных ему законом полномочий, и не нарушают права и законные интересы работодателя.

Судебная коллегия не может согласиться с указанным выводом, основанным на ошибочном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Согласно абзацу 2 статьи 356 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ) в соответствии с возложенными на нее задачами федеральная инспекция труда осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Абзацем 6 части 1 статьи 357 ТК РФ установлено, что государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке.

С учетом приведенных положений трудового права и учитывая полномочия государственной инспекции труда, установленные абзацем вторым ст. 356 и абзацем шестым ст. 357 ТК РФ, можно сделать вывод о том, что государственный инспектор труда вправе устранить нарушения, допущенные в отношении работника, присущим данному органу административно-правовым способом - посредством вынесения обязательного для работодателя предписания.

Трудовые споры, в том числе, неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства рассматриваются в рамках статей 381-397 ТК РФ комиссиями по трудовым спорам или судами.

В связи с этим, осуществляя функцию по надзору и контролю за работодателями, государственная инспекция труда не может подменять собой органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

В соответствии со статьей 381 ТК РФ к индивидуальным трудовым спорам относятся неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Индивидуальным трудовым спором признается спор между работодателем и лицом, ранее состоявшим в трудовых отношениях с этим работодателем, а также лицом, изъявившим желание заключить трудовой договор с работодателем, в случае отказа работодателя от заключения такого договора.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что инспектор труда вправе осуществлять государственный надзор и контроль за соблюдением работодателем законодательства и иных правовых актов, в том числе при увольнении работника.

Вместе с тем, судебная коллегия считает необходимым отметить, что, осуществляя функцию по надзору и контролю за соблюдением работодателями норм трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, государственная инспекция труда выявляет правонарушения, но не разрешает трудовые споры, так как не может подменять собой органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

В соответствии с Конвенцией МОТ N 81 "Об инспекции труда в промышленности и торговле" от 11 июля 1947 года, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, инспектору труда не предоставлено право выносить обязательные для исполнения работодателем предписания по трудовым спорам.

Как следует из содержания оспариваемого предписания N 20/1-2/2013/3 от 31.10.2013 года, государственным инспектором труда Чикуновым В.Ю. на " ... " Манина А.Ф. возложена обязанность отменить действие приказа об увольнении работника " ... ", т.е. фактически разрешен индивидуальный трудовой спор о законности увольнения работника и необходимости его восстановления на работе, тогда как в соответствии с положениями статей 356, 357, 394 ТК РФ данный вопрос входит в компетенцию суда при разрешении иска о восстановлении на работе.

При таких обстоятельствах, учитывая, что указанные выше оспариваемые акт проверки и предписание, выданные государственным инспектором труда Чикуновым В.Ю. 31.10.2013 года, касаются вопросов, связанных с увольнением работника, и, более того, содержат выводы о незаконности такого увольнения, вывод суда о том, что указанные акт и предписание вынесены государственным инспектором труда в пределах предоставленных ему законом полномочий и по вопросам, относящимся к его компетенции, не может быть признан правильным, поскольку такой вывод противоречит требованиям вышеизложенных норм закона.

В силу пунктов 1 и 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N23 от 19 декабря 2003 года "О судебном решении" решение должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 195 ГПК РФ). Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 11 ГПК РФ).

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Постановленное по делу решение в части акта проверки и предписания не соответствует указанным требованиям, поэтому подлежит отмене.

Поскольку судом установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения требований о незаконности оспариваемых акта проверки и предписания, однако при разрешении данных требований судом неправильно применены нормы действующего законодательства, регулирующие спорные правоотношения, судебная коллегия находит возможным, отменяя постановленный судебный акт в указанной части, принять новое решение об удовлетворении требований " ... " Манина А.Ф. в части признания незаконными акта проверки N 20/102/2013/2 от 31.10.2013 года и предписания N 20/1-2/2013/3 от 31.10.2013 года, вынесенных государственным инспектором труда Чикуновым В.Ю., не переходя к рассмотрению спора по правилам производства в суде первой инстанции.

Решение суда первой инстанции в части признания незаконным протокола об административном правонарушении N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года также подлежит отмене, а производство по делу в этой части - прекращению по следующим основаниям.

Суд первой инстанции рассмотрел требования Манина А.Ф. о признании незаконным протокола об административном правонарушении N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года о наличии в действиях Манина А.Ф. состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, т.е. в рамках производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальный служащих, что не может быть признано основанным на законе.

В соответствии с пунктом 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" в порядке главы 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании следующих решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ):

решений, для которых главой 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования, в частности постановлений по делам об административных правонарушениях (в том числе их обжалования по мотиву неразрешения в постановлении указанного в части 3 статьи 29.10 КоАП РФ вопроса об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест), а также определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 24.11.2005 года N 508-О, от 19 июня 2007 года N 389-О-О, от 15 апреля 2008 года N 314-О-О и др.) из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом.

Из содержания заявления Манина А.Ф. следует, что он, в том числе, оспаривает протокол об административном правонарушении N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года, составленный в отношении него главным государственным инспектором труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикуновым В.Ю.

Предметом оспаривания в этом случае является процессуальный документ - протокол, составленный в ходе выявления события административного правонарушения.

Однако, действующее законодательство не предусматривает возможности обжалования в гражданско-правовом порядке действий должностного лица по составлению протокола или самого протокола по делу об административном правонарушении, которое считается возбужденным с момента составления протокола (п.1 ч.4 ст. 28.1 КоАП РФ).

В силу прямого указания закона обжалованию подлежит постановление по делу об административном правонарушении, либо иной документ, вынесенный по результатам рассмотрения материалов административного дела. Порядок и процедура обжалования установлены главой 30 КоАП РФ.

Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось.

Между тем, из содержания заявления Манина А.Ф. не видно, что производство по административному делу, возбужденному в его отношении по ч.1 ст. 5.27 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда, прекращено.

Следовательно, у суда не имелось предусмотренных законом оснований для рассмотрения заявления Манина А.Ф. о признании незаконным протокола об административном правонарушении N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года о наличии в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.

Данное нарушение является существенным, влекущим отмену решения в данной части.

Производство по делу в части требований Манина А.Ф. о признании незаконным протокола об административном правонарушении N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года подлежит прекращению в соответствии с требованиями статьи 220 ГПК РФ, поскольку законность и обоснованность протокола по делу об административном правонарушении может являться предметом проверки только в рамках процедуры, специально установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 328-330 ГПК РФ судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Арзгирского районного суда Ставропольского края от 26 ноября 2013 года в части отказа в удовлетворении требований " ... " Манина А.Ф. о признании незаконным протокола об административном правонарушении N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года, составленного главным государственным инспектором труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикуновым В.Ю. в отношении Манина А.Ф. о наличии в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ - отменить, производство по делу в этой части прекратить.

Решение Арзгирского районного суда Ставропольского края от 26 ноября 2013 года в части отказа в удовлетворении требований " ... " Манина А.Ф. о признании незаконными акта N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года проверки органов государственного контроля юридического лица и предписания N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, вынесенного в его адрес главным государственным инспектором труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикуновым В.Ю. отменить и постановить по делу в этой части новое решение, в соответствии с которым признать незаконными акт N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года проверки органов государственного контроля юридического лица и предписание N 20/102/2013/2 от 31 октября 2013 года об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, составленные главным государственным инспектором труда (по охране труда) Государственной инспекции труда в Ставропольском крае Чикуновым В.Ю.

Председательствующий:

Судьи: