Определение СК по гражданским делам Ивановского областного суда от 10 июня 2013 г. по делу N 33-1178

Судебная коллегия по гражданским делам Ивановского областного суда в составе председательствующего судьи Лазаревой И.В., судей Белышевой Е.Л., Щегловой Е.С.,

при секретаре Багровой Е.В.,

с участием прокурора Г.Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Щегловой Е.С.

дело по апелляционному представлению прокурора Верхнеландеховского района Ивановской области на решение Пестяковского районного суда Ивановской области от 9 апреля 2013 года по исковому заявлению прокурора Верхнеландеховского района Ивановской области в интересах неопределенного круга лиц к Совету Верхнеландеховского муниципального района о возложении обязанности создания контрольно-счетного органа муниципального образования,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Верхнеландеховского района Ивановской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к Совету Верхнеландеховского муниципального района о возложении обязанности создания контрольно-счетного органа в Верхнеландеховском муниципальном районе Ивановской области. В обоснование своих требований прокурор указал, что прокуратурой Верхнеландеховского района по поручению прокуратуры Ивановской области была проведена проверка исполнения требований бюджетного законодательства в части осуществления органами местного самоуправления полномочий по муниципальному финансовому контролю, в результате которой установлено, что в нарушение требований ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", предусматривающих создание контрольно-счетного органа муниципального образования, который является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, Уставом Верхнеландеховского муниципального района, а также иными правовыми актами Совета Верхнеландеховского муниципального района контрольно-счетный орган не создан.

Полагая, что отсутствие в Верхнеландеховском муниципальном районе контрольно-счетного органа приводит к отсутствию контроля за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к не проведению экспертизы проектов местного бюджета, к отсутствию информации о ходе исполнения местного бюджета и о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также к не проведению в пределах полномочий мероприятий, направленных на противодействие коррупции, прокурор Верхнеландеховского района просил в целях устранения нарушений действующего законодательства об организации внешнего муниципального финансового контроля обязать Совет Верхнеландеховского муниципального района создать контрольно-счетный орган Верхнеландеховского муниципального района.

Решением Пестяковского районного суда Ивановской области от 9 апреля 2013 года в удовлетворении иска отказано.

22 апреля 2013 года прокурор Верхнеландеховского района обратился с апелляционным представлением, в котором, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, просил решение отменить и принять новое решение об удовлетворении иска.

В заседании суда апелляционной инстанции прокурор поддержала апелляционное представление по изложенным в нем основаниям.

Ответчик - Совет Верхнеландеховского муниципального района Ивановской области, извещенный о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, явку своего представителя в судебное заседание 10 июня 2013 года не обеспечил по неизвестным судебной коллегии причинам, ходатайств об отложении судебного разбирательства и о рассмотрении дела в отсутствие представителя ответчика не поступало. В письменном отзыве ответчик просил апелляционное представление прокурора оставить без удовлетворения, полагая, что решение суда является законным и обоснованным.

Заслушав прокурора, проверив материалы дела в пределах доводов апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права (ч. 3 ст. 330 ГПК РФ).

Разрешая настоящий спор и отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что суд не вправе обязать орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, так как это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. При этом, суд пришел к основанному на системном толковании Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления" выводу о том, что законодательство не содержит норм, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в каждом муниципальном образовании.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку они представляют собой неправильное применение и толкование норм материального права, регулирующих общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их основные полномочия.

В соответствии с п. 2 ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований настоящего Кодекса. По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданным соответственно представительным органом муниципального района или законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в его действующей редакции (далее - Закон N 131-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования составляет структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 38 Закона N 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования, порядок организации и деятельности контрольного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), Законом N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, муниципальными нормативными актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

В силу п.п. 2, 4, 6, 8, 11 ст. 3 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом. Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица. Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Выступая в качестве нормативных правовых актов прямого действия, Законы N 6-ФЗ и N 131-ФЗ направлены на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Системное толкование приведенных нормативных положений в их взаимосвязи со ст.ст. 3, 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", обязывающими органы местного самоуправления осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий с учетом принципа приоритета применения мер по предотвращению коррупции, позволяет судебной коллегии признать правомерными доводы апелляционного представления о том, что надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ предполагает обязательность создания контрольно-счетных органов в каждом муниципальном образовании в формах, установленных законом N 6-ФЗ.

Лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что в Верхнеландеховском муниципальном районе до настоящего времени не создан контрольно-счетный орган, входящий в структуру органов муниципального управления данного муниципального образования. Из объяснений представителей ответчика в суде первой инстанции и представленных ответчиком документов следует, что контрольно-ревизионная комиссия Верхнеландеховского муниципального района, созданная решением Совета Верхнеландеховского муниципального района от 21 марта 2012 года N 11, не является постоянно действующим организационно и функционально независимым органом внешнего муниципального контроля, не входит в систему органов местного самоуправления, предусмотренных Уставом Верхнеландеховского муниципального района, и не наделана полномочиями контрольно-счетного органа местного самоуправления, перечисленными в п. 2 ст. 9 Закона N 6-ФЗ.

Нормами Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования наделен специальным статусом органа внешнего муниципального финансового контроля, обладающего самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает исполнение таких функций каким-либо комитетом представительного органа.

В этой связи, несостоятельным является вывод суда в обжалуемом решении о том, что отсутствие контрольного органа в структуре органов местного самоуправления не означает отсутствие в соответствующем муниципальном образовании возможности для создания системы внешнего финансового контроля, а также представительные органы муниципальных образований и их собственные контрольные органы также можно отнести к органам, осуществляющим определенные функции внешнего финансового контроля.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о том, что требования прокурора о возложении на Совет Верхнеландеховского муниципального района обязанности создания контрольно-счетного органа, т.е. о понуждении органа местного самоуправления муниципального образования к соблюдению требований бюджетного законодательства РФ, а также законодательства РФ об общих принципах организации местного самоуправления, являются обоснованными и не могут быть признаны вмешательством в нормотворческую деятельность представительного органа Верхнеландеховского муниципального района. Обращение прокурора в суд с указанным иском соответствует требованиям ст. 45 ГПК РФ, предусматривающей право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, и не противоречит ст.ст. 10, 132 Конституции РФ.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пестяковского районного суда Ивановской области от 09 апреля 2013 года отменить.

Принять по делу новое решение: Исковые требования прокурора Верхнеландеховского района Ивановской области в интересах неопределенного круга лиц к Совету Верхнеландеховского муниципального района о возложении обязанности создания контрольно-счетного органа удовлетворить.

Возложить на Совет Верхнеландеховского муниципального района обязанность устранить нарушения действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации об общих принципах организации местного самоуправления, организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований путем создания контрольно-счетного органа Верхнеландеховского муниципального района Ивановской области в порядке, установленном Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" и Уставом Верхнеладеховского муниципального района, принятым решением Верхнеландеховского районного Совета от 6 сентября 2010 года N 26 в редакции от 21 марта 2012 года.

.

Председательствующий Лазарева И.В.

Судьи Белышева Е.Л.

Щеглова Е.С.

Версия 4.0