Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 332-О-П "По жалобам граждан В.А. Анищенко, Г.В. Кириенко и других на нарушение их конституционных прав пунктом 3 статьи 4 и статьей 6 Закона Калининградской области "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.М. Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалоб граждан В.А. Анищенко, Г.В. Кириенко и других, установил:

1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации граждане В.А. Анищенко, Г.В. Кириенко, М.Л. Ливанов, С.К. Мамчур, Г.Б. Соловьева и А.К. Филиппов просят признать не соответствующими статьям 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации следующие положения Закона Калининградской области от 13 октября 2005 года "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области": пункт 3 статьи 4, которым из статьи 21 Закона Калининградской области от 28 июня 2005 года "О государственной гражданской службе Калининградской области" был исключен пункт 2, закреплявший, что до принятия и вступления в силу федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, государственные гражданские служащие Калининградской области имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии из средств областного бюджета; статью 6, признавшую утратившими силу Закон Калининградской области от 18 декабря 2002 года "О порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии за государственную службу", за исключением пунктов 1 и 2 статьи 11, а также законы Калининградской области, вносившие в него изменения и дополнения, которыми определялись условия и порядок назначения и выплаты указанной ежемесячной доплаты.

Как следует из представленных материалов, решением Калининградского областного суда от 26 апреля 2006 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 года, заявителям, замещавшим ранее должности государственной службы Калининградской области категорий "Б" и "В", отказано в признании недействующими пункта 3 статьи 4 и статьи 6 Закона Калининградской области от 13 октября 2005 года "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области", на основании которых была прекращена выплата установленной им ежемесячной доплаты к пенсии за государственную службу.

Неконституционность оспариваемых законоположений заявители усматривают в том, что, отменяя без замены на другой вид выплаты ежемесячную доплату к трудовой пенсии лицам, замещавшим государственные должности Калининградской области и должности государственной гражданской службы Калининградской области, которым эта доплата ранее была назначена и выплачивалась в соответствии с законодательством Калининградской области, они противоречат конституционному запрету издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан, поскольку ущемляют их конституционное право на социальное обеспечение и ухудшают сложившееся материальное положение.

2. Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) социальное обеспечение в установленных законом случаях (статья 39, часть 1) и рассматривая защиту прав и свобод человека и гражданина, а также социальную защиту, включая социальное обеспечение, в качестве предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты "б", "ж" части 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и социальных пособий, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан и правил исчисления их размеров, к компетенции законодателя (статья 39, часть 2).

2.1. Федеральный закон от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации" закреплял для государственных служащих ряд социальных гарантий, в том числе право на пенсионное обеспечение за выслугу лет с учетом стажа государственной службы в соответствии с федеральным законом (статья 19). В связи с отсутствием специального федерального закона, определяющего механизм реализации этого права, Президентом Российской Федерации был издан Указ от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих", которым устанавливалось право федеральных государственных служащих на ежемесячную доплату к государственной пенсии, определялись условия ее назначения и порядок выплаты, а субъектам Российской Федерации рекомендовалось установить соответствующие социальные гарантии для государственных служащих субъекта Российской Федерации за счет собственных средств (пункт 10).

На основании данной рекомендации в Калининградской области (как практически во всех субъектах Российской Федерации) были приняты Закон Калининградской области от 29 июля 1996 года "О государственной службе Калининградской области", закрепивший в пункте 2 статьи 19 до принятия и вступления в силу федерального закона, устанавливающего условия, порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет, право государственных служащих Калининградской области на ежемесячную доплату к государственной пенсии (Закон Калининградской области от 28 июня 2005 года "О государственной гражданской службе Калининградской области", которым данный Закон признан утратившим силу, сохранил указанную социальную гарантию в пункте 2 статьи 21), и Закон Калининградской области от 16 декабря 1997 года "О порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности государственной службы Калининградской области" (Закон Калининградской области от 18 декабря 2002 года "О порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии за государственную службу" признал данный Закон утратившим силу и ввел иной механизм реализации права на назначение ежемесячной доплаты к государственной пенсии).

Федеральным законом от 27 июля 2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством, как для федеральных гражданских служащих, так и для гражданских служащих субъектов Российской Федерации в числе основных государственных гарантий предусматривается государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную гражданскую службу (пункт 11 части 1 статьи 52). Такой специальный федеральный закон до настоящего времени не принят.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 года "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" регламентирует предоставление пенсии за выслугу лет только в отношении федеральных государственных служащих. Условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъекта Российской Федерации за счет его собственных средств определяются, согласно пункту 4 его статьи 7, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Этому предписанию корреспондирует содержащаяся в пункте 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" норма, в силу которой отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в рамках действующего правового регулирования полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности государственной службы субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые - впредь до издания федерального закона, устанавливающего общий для всех субъектов Российской Федерации порядок пенсионного обеспечения этой категории граждан, - сохраняют и полномочие устанавливать такой порядок за счет собственных средств, предусматривая в его рамках различные виды социальных гарантий государственным служащим (пенсия за выслугу лет, доплата к трудовой пенсии и другие).

2.2. Рассматривая вопрос о правовой природе и возможности отмены субъектом Российской Федерации ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим, Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений пришел к следующим выводам.

Предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации доплаты к пенсии являются дополнительным помимо назначаемой на общих основаниях пенсии обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации. При отсутствии федерального законодательного регулирования законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств доплат к установленным государством пенсиям, как и других видов дополнительного обеспечения лиц, замещавших государственные должности в субъекте Российской Федерации, что само по себе не вступает в противоречие с предписаниями статьи 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. Это, однако, не означает, что при изменении правового регулирования законодатель субъекта Российской Федерации обладает неограниченной свободой усмотрения и может произвольно отказаться от взятых на себя ранее публично-правовых обязательств по предоставлению отдельным категориям граждан социальных гарантий, основанных на положениях данной статьи Конституции Российской Федерации (определения от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О и др.).

При внесении в действующее правовое регулирование изменений, оказывающих неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также в случае необходимости - предоставление гражданам возможности в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям (Постановление от 24 мая 2001 года N 8-П).

Приведенным правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации корреспондирует позиция Европейского Суда по правам человека, который в ряде своих решений указывал, что право на пенсию по старости или на социальные выплаты в конкретном объеме не относится к правам и свободам, гарантируемым Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и государство может корректировать соответствующее законодательство, в том числе путем уменьшения размеров пенсий, однако при этом должен соблюдаться справедливый баланс интересов государства и имущественных интересов личности (постановления от 18 ноября 2004 года по делу "Праведная против Российской Федерации" и от 25 октября 2005 года по делу "Юрий Романов против Российской Федерации").

2.3. Таким образом, законодатель субъекта Российской Федерации, взяв на себя определенное социальное обязательство по предоставлению дополнительного обеспечения к трудовой пенсии государственным служащим, не может действовать произвольно. При изменении правового регулирования пенсионного обеспечения данной категории граждан он должен руководствоваться принципом социальной справедливости, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, а также принимать во внимание его социально-экономическое положение и возможности бюджета.

Между тем законодатель Калининградской области ни в Законе Калининградской области от 13 октября 2005 года "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области", ни в каком-либо другом нормативном акте не обосновал отмену доплаты к трудовой пенсии государственным служащим Калининградской области ухудшением финансового положения в регионе, несоразмерностью этих доплат и не указал цели и принципы, которыми он руководствовался, ограничивая права этой категории граждан, т.е. вопреки требованиям произвольно отказался от принятых на себя обязательств.

Следовательно, в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации положения пункта 3 статьи 4 и статьи 6 Закона Калининградской области от 13 октября 2005 года "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области", как противоречащие статьям 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, не могут применяться и во всяком случае утрачивают юридическую силу по истечении шести месяцев с момента официального опубликования настоящего Определения.

Законодателю Калининградской области исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Определения надлежит установить новое правовое регулирование дополнительного обеспечения к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы Калининградской области, которым ранее была назначена и выплачивалась ежемесячная доплата к пенсии за государственную службу в соответствии с Законом Калининградской области от 18 декабря 2002 года "О порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии за государственную службу". При этом не исключается его право изменять, в том числе в сторону уменьшения, размер ежемесячных доплат к государственным пенсиям лицам, замещавшим должности государственной службы Калининградской области, а также порядок и условия их назначения.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 3 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 и пунктом 3 части первой статьи 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Положения пункта 3 статьи 4 и статьи 6 Закона Калининградской области от 13 октября 2005 года "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области" - постольку, поскольку они являются основанием для произвольной отмены ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы Калининградской области, которым эта доплата была установлена ранее и выплачивалась, - исходя из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющих свою силу решениях и настоящем Определении, не подлежат применению и утрачивают силу по истечении шести месяцев с момента официального опубликования настоящего Определения, как не соответствующие статьям 39 (части 1 и 2) и 55 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации.

2. Законодателю Калининградской области в течение шести месяцев с момента официального опубликования настоящего Определения надлежит установить новое правовое регулирование дополнительного обеспечения к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы Калининградской области, которым ранее была назначена и выплачивалась ежемесячная доплата к пенсии за государственную службу в соответствии с Законом Калининградской области от 18 декабря 2002 года "О порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии за государственную службу".

3. Признать жалобы граждан Анищенко Виктора Андреевича, Кириенко Галины Васильевны, Ливанова Михаила Леонидовича, Мамчур Светланы Константиновны, Соловьевой Галины Борисовны и Филиппова Анатолия Константиновича не подлежащими дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.

5. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", а также в официальных изданиях органов государственной власти Калининградской области.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Ю.М. Данилов