Апелляционное определение СК по гражданским делам Псковского областного суда от 04 февраля 2014 г. по делу N 33-171/2014

Судебная коллегия по гражданским делам

Псковского областного суда

В составе:

Председательствующего: Панова И.М.,

судей: Мурина В.А. и Анашкиной М.М.,

при секретаре: Шапчиц Э.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Собрания депутатов Дновского района на решение Дновского районного суда Псковской области от 21 ноября 2013 года, которым постановлено:

"Признать недействующими со дня вступления в законную силу настоящего судебного решения:

- пункт 3.3 и пункт 3.4 Положения о звании "Почетный гражданин города Дно и Дновского района", утвержденного решением Собрания депутатов Дновского района от 20 ноября 1997 года (с изменениями и дополнениями).

Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу должно быть опубликовано в печатных изданиях, в которых нормативный правовой акт был официально опубликован ".

Выслушав доклад судьи Псковского областного суда Анашкиной М.М., объяснения представителя Собрания депутатов Дновского района Иванова И.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, прокурора Сурусова А.Е., полагавшего, что судебное решение является законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Дновского района обратился в суд с заявлением о признании недействующими п. 3.3 и п. 3.4 Положения о звании "Почетный гражданин города Дно и Дновского района" (далее Положение), утвержденного решением Собрания депутатов Дновского района от 20 ноября 1997 года (с изменениями и дополнениями).

В обоснование заявленных требований указал, что пунктами 3.3. и 3.4 Положения предусмотрено право Почетного гражданина города Дно и Дновского района на предоставление мер социальной поддержки один раз в год в виде денежной компенсации в размере 6 000 рублей на частичное возмещение оплаты жилья, коммунальных услуг за счет средств районного бюджета, и на получение один раз в год денежной компенсации в размере 8 000 рублей на санаторно-курортное лечение из средств местного бюджета.

Данные пункты Положения противоречат требованиям действующего законодательства, а именно: ст. 74.1 БК РФ, предусматривающей, что публичные нормативные обязательства являются мерой социальной поддержки населения, которые в силу ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не относятся к вопросам местного значения муниципального района.

С учетом положения ч. 3 ст. 136 БК РФ о том, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, несвязанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления, и исходя из того, что бюджет Дновского района на 2013 год является дотационным (и таким был в 2009-2012 годах) и доля межбюджетных трансфертов превышает 30 процентов собственных средств муниципального района, прокурор полагает, что Собрание депутатов Дновского района вышло за пределы предоставленных действующим законодательством полномочий в части принятия и утверждения мер социальной поддержки.

Кроме того, на момент принятия оспариваемых положений отсутствовало указание на источник финансирования, в бюджете Дновского района на 2011-2013 годы не предусмотрены расходы на выплату социальной помощи, что свидетельствует о нарушении требований ст. 31 БК РФ. По мнению прокурора, из положений ст.ст. 35, 69 БК РФ следует, что любая выплата гражданам может быть осуществлена только в виде бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения.

Также прокурор полагает, что оспариваемые нормы не соответствуют положениям Закона Псковской области от 17 января 2005 года N 413-ОЗ "О государственной социальной помощи в Псковской области", регламентирующим вопросы получения гражданами государственной социальной помощи.

В связи с изложенным, прокурор просит суд признать п. 3.3 и 3.4 Положения недействующими.

В судебном заседании прокурор Дновского района Бударина О.В. заявленные требования поддержала в полном объеме.

Представитель Собрания депутатов Дновского района Иванов И.А. с заявленными прокурором требованиями не согласился. Указал на законность оспариваемого муниципального правового акта.

Представители Комитета по вопросам местного самоуправления Администрации Псковской области и Государственного финансового управления Псковской области в судебное заседание не явились, представили заявления, в которых просили суд рассмотреть дело в их отсутствие. В направленных в адрес суда письменных отзывах указали на несогласие с заявленными прокурором требованиями, полагали, что Собрание депутатов Дновского района вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки лицам, награжденным званием "Почетный гражданин города Дно и Дновского района".

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе председатель Собрания депутатов Дновского района Самолетов Н.Г. ставит вопрос об отмене состоявшегося по делу решения суда как незаконного, постановленного с нарушение норм материального права. Ссылаясь на нормы ст. 15.1 и ч. 5 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", апеллянт считает, что решение об утверждении Положения о звании "Почетный гражданин города Дно и Дновского района" принято Собранием депутатов Дновского района в пределах своих полномочий, финансирование которых за счет средств бюджета муниципального образования, предусмотренное названными нормами права, осуществляется при наличии возможности, и не является обязанностью муниципального образования, и основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ. Также указал, что ст. 136 Бюджетного кодекса РФ не предусматривает такой меры ответственности органов местного самоуправления муниципального района за нарушение условий использования межбюджетных трансфертов как отмена нормативного правового акта, устанавливающего расходные обязательства местного бюджета.

В возражениях на апелляционную жалобу прокуратура Дновского района не соглашается с изложенными в ней доводами, полагая решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов Дновского района - без удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно жалобы, объяснения лиц, участвующих в рассмотрении дела судом апелляционной инстанции, судебная коллегия не может согласиться с постановленным судом первой инстанции решением.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (ч. 1 ст. 253 ГПК РФ).

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

Положение о звании "Почетный гражданин города Дно и Дновского района" (далее Положение) утверждено решением Собрания депутатов Дновского района от 20 ноября 1997 года.

В первоначальной редакции п. 3.3 Положения предусматривал, что Почетный гражданин города Дно имеет право на 50-процентную скидку оплаты жилплощади, коммунальных услуг и электроэнергии. Пункт 3.4 гласил, что Почетный гражданин города Дно имеет право на бесплатную путевку в лечебно-оздоровительное учреждение один раз в год на территории Псковской области за счет средств районного бюджета.

Решение Собрания депутатов Дновского района от 20 ноября 1997 года было опубликовано в районной газете "Дновец" N 96 от 03 декабря 1997 года.

Решением Собрания депутатов Дновского района от 18 декабря 2006 года в Положение внесены изменения, пункт 3.4 Положения изложен в новой редакции, согласно которой Почетный гражданин города Дно и Дновского района имеет право на получение один раз в год денежной компенсации в размере 8000 (восемь тысяч) рублей на санаторно-курортное лечение за счет средств районного бюджета. Данное решение опубликовано в районной газете "Дновец" N 52 от 22 декабря 2006 года.

Решением Собрания депутатов Дновского района от 31 мая 2010 года в Положение внесены изменения, пункт 3.3 Положения изложен в новой редакции, согласно которой Почетный гражданин города Дно и Дновского района имеет право на предоставление мер социальной поддержки один раз в год в виде денежной компенсации в размере 6000 (шести тысяч) рублей на частичное возмещение оплаты жилья, коммунальных услуг за счет средств районного бюджета. Данное решение опубликовано в районной газете "Дновец" N 23 от 04 июня 2010 года.

Как установлено судом и следует из материалов дела, по состоянию на 01 июля 2013 года звание Почетный гражданин города Дно и Дновского района присвоено семи гражданам, которым из бюджета муниципального района ежегодно выплачиваются предусмотренные оспариваемыми нормами денежные средства в качестве меры социальной поддержки.

При этом, в 2010 - 2013 годы бюджет района являлся дотационным, межбюджетные трансферты и налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений превысили 30 процентов собственных доходов местного бюджета.

Постановляя оспариваемое решение и признавая пункты 3.3 и 3.4 Положения недействующими, суд первой инстанции исходил из того, что к полномочиям органов местного самоуправления не отнесены вопросы оказания социальной помощи и мер социальной поддержки, бюджеты муниципального образования "Дновский район" за 2011 - 2013 годы являлись дотационными, доля межбюджетных трансфертов и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от собственных доходов муниципального района превышала 30 процентов, в связи с этим Собрание депутатов Дновского района в нарушение требований ч. 3 ст. 136 БК РФ, ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. 72 Конституции РФ вышло за пределы предоставленных действующим законодательством полномочий в части принятия и утверждения муниципального акта, влекущего расходные обязательства для местного бюджета.

С такими выводами судебная коллегия не может согласиться, полагает их ошибочными по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся установление общих принципов организации системы местного самоуправления и социальная защита, включая социальное обеспечение.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Статья 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", содержащая перечень вопросов, отнесенных к вопросам органов местного значения муниципального района, не наделяет последних полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки.

Между тем, ч. 2 ст. 15.1 данного Федерального закона предусматривает право органов местного самоуправления муниципального района решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В соответствии с ч. 5. ст. 20 Федерального закона органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Исходя из данных правовых норм, органы местного самоуправления муниципального района вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

До вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организационные основы и полномочия органов местного самоуправления регулировались Законом Российской Федерации от 06 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Пункт 25 ст. 55 данного Закона предусматривал, что районный Совет определяет за счет собственных средств дополнительные льготы и преимущества для граждан, проживающих на подведомственной ему территории.

В связи с этим, выводы суда первой инстанции об отсутствии у Собрания депутатов Дновского района полномочий по установлению мер социальной поддержки Почетным гражданам города Дно и Дновского района нельзя признать правильными.

Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В соответствии с ч. 1 ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Данные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (ч. 2 ст. 86 БК РФ).

В силу ч. 3 ст. 136 БК РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и инвестиционных фондов субъектов Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Исходя из буквального содержания данной нормы, в том случае, если в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет межбюджетные трансферты и налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений превышают 30 процентов собственных доходов местного бюджета, то, начиная с очередного финансового года, муниципальные образования не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не отнесенные к вопросам местного значения.

Таким образом, закон содержит запрет на установление и исполнение расходных обязательств при наступлении определенных условий - в случае превышения в течение двух из трех лет доли дотаций.

В том случае, если расходные обязательства уже ранее были установлены муниципальными нормативными актами до наступления названных условий, то в силу ч. 3 ст. 136 БК РФ при наступлении этих условий муниципальные образования не вправе исполнять расходные обязательства, не отнесенные к вопросам местного значения.

Данные ограничения по установлению и исполнению расходных обязательств действуют с 01 января 2008 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 26апреля2007года N63-ФЗ, которым внесены изменения в редакцию ч. 3 ст. 136 БК РФ.

Поскольку п.п. 3.3. и 3.4 Положения, предусматривающие льготы для Почетных граждан города Дно и Дновского района, установлены в 1997 году, заменены мерами социальной поддержки в 2006 и 2010 годах, то есть до введения законом указанных ограничений и возникновения условий, в связи с которыми применяются данные ограничения, то ч. 3 ст. 136 БК РФ, действующая с 01 января 2008 года, в части запрета устанавливать муниципальным образованиям бюджетные расходы не может применяться к оспариваемым нормам и, соответственно, вступать с ними в противоречие.

В связи с тем, что в 2010 - 2013 годах местный бюджет муниципального района являлся дотационным и доля межбюджетных трансфертов в этот период превышала 30 процентов от местного бюджета, то норма ч. 3 ст. 136 БК РФ распространялась на бюджетные правоотношения при исполнении расходных обязательств, предусмотренных п.п. 3.3 и 3.4 Положения.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции.

Ссылку суда первой инстанции на нормы ст. 69 и ч. 2 ст. 74.1 БК РФ, определяющие содержание бюджетных ассигнований, в том числе на социальное обеспечение, судебная коллегия находит несостоятельной, не имеющей отношения к рассматриваемому спору.

Закон Псковской области от 17 января 2005 года N 413-ОЗ "О государственной социальной помощи в Псковской области" регулирует правоотношения в сфере государственной социальной помощи, на вопросы по предоставлению мер социальной поддержки органами местного самоуправления не распространяется, поэтому ссылки прокурора на нормы данного закона ошибочны.

Иные доводы прокурора, приводимые в обоснование заявленных требований, судебная коллегия оставляет без внимания в связи с тем, что они основаны на неверном толковании норм права.

В связи с тем, что оспариваемые нормы Положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в удовлетворении заявления прокурора следует отказать.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что, постановляя решение, суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права, что в силу п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ является безусловным основанием для отмены судебного решения.

Руководствуясь ст.ст. 328, 329 и п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Дновского районного суда Псковской области от 21 ноября 2013 года отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Дновского района о признании недействующими п. 3.3 и п. 3.4 Положения о звании "Почетный гражданин города Дно и Дновского района", утвержденного решением Собрания депутатов Дновского района от 20 ноября 1997 года, отказать.

Председательствующий /подпись/ И.М. Панов

Судьи /подпись/ В.А. Мурин

/подпись/ М.М. Анашкина