Апелляционное определение СК по административным делам Томского областного суда от 18 марта 2014 г. по делу N 33-550/2014

Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе:

председательствующего Марисова А.М.,

судей Кущ Н.Г., Величко М.Б.,

с участием прокурора Дашевской О.С.,

при секретаре Беликовой А.Р.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Томске делопо заявлению Шилоносова С. П. об оспаривании нормативного правового акта

поапелляционной жалобе Шилоносова С. П. на решение Советского районного суда г.Томска от 23 декабря 2013 года.

Заслушав доклад судьи Кущ Н.Г., объяснения представителя заявителя Кривенко В.В. (доверенность от 12.02.2013), поддержавшего доводы жалобы, представителей Думы г.Томска Татарчук Т.В. (доверенность от 04.02.2014), Пэк М.М. (доверенность от 12.03.2014), возражавших против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Дашевской О.С., полагавшей решение подлежащим отмене в части, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Шилоносов С.П. обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемым решением Дума г.Томска внесла изменения в Генеральный план г.Томска и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск". В результате часть земельного участка, расположенного по адресу: /__/, отнесена к объектам транспортной инфраструктуры, а оставшаяся часть - к жилой зоне. Земельный участок разделен на две зоны, что противоречит п.4 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и п.2 ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации. Действиями Думы г.Томска нарушено его право собственности на спорный земельный участок. Выкуп земельного участка или его резервирование под магистраль администрация г.Томска не совершала. Считает отнесение части земельного участка к объектам транспортной инфраструктуры незаконным.

Просил признать незаконными карты: Правила землепользования и застройки. Карта градостроительного зонирования; Генеральный план. Основной чертеж. Функциональное зонирование; Генеральный план. Схема транспортной инфраструктуры, которые являются составной частью Генерального плана муниципального образования "Город Томск" (Приложение N1) и Правил землепользования и застройки (Приложение N2), утвержденные решением Думы г.Томска от 27.11.2007 N687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", в части отнесения части земельного участка, расположенного по адресу: /__/ к объектам транспортной инфраструктуры.

Дело рассмотрено в отсутствие заявителя Шилоносова С.П., извещенного надлежащим образом.

Представитель заявителя Шилоносова С.П. Кривенко В.В. в судебном заседании заявление поддержал по изложенным в нем доводам.

Представитель Думы г.Томска Татарчук Т.В. в удовлетворении заявленных требований просила отказать. Представила отзыв и письменные пояснения, из которых следует, что оспариваемое решение принято и опубликовано в соответствии с законом. Процедура при подготовке Генерального плана и Правил землепользования и застройки была соблюдена. Заявителем не указано, какие конкретно его права как собственника земельного участка нарушаются оспариваемым решением. К тому же на данном земельном участке возведен многоквартирный жилой дом, признанный самовольной постройкой. Полагает, что восстановление или защита нарушенного права заявителя должны осуществляться в ином порядке.

Помощник прокурора г.Томска Семитко С.Е. в заключении полагала заявленные требования не подлежащими удовлетворению, так как оспариваемое решение не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Решением Советского районного суда г.Томска от 23.12.2013 на основании чч.5, 6 ст.1, ч.5 ст.4, чч.3-5 ст.23, ч.1, 11 ст.24, ст.28, чч.2, 4 ст.30, чч.1, 3 ст.32, ст.33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст.12, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст.3 Федерального закона от 08.11.2007 N257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменении в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ст.194-198, 251, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, п.9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", подп.1.1 п.1 ст.25, п.1 ст.26, п.4 ст.28, п.4 ст.45, абз.1 п.4 ст.48, пп.1, 7 ст.50 Устава /__/, принятого решением Томской городской Думы от 22.03.2005 N841, в удовлетворении заявления о признании незаконным решения Думы г.Томска от 27.11.2007 N 687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в части отнесения части земельного участка, расположенного по адресу: /__/ к территориальной зоне инженерной и транспортной инфраструктуры Шилоносову С.П. отказано.

В апелляционной жалобе, дополнениях к ней Шилоносов С.П. просит данное решение отменить, принять новое об удовлетворении его заявления. Считает, что судом неверно указано на то, что понятие "объект транспортной инфраструктуры" не определено. Вывод суда о том, что заявителем не указано, какие его права как собственника нарушаются оспариваемым решением, является необоснованным. Он не может пользоваться частью земельного участка в силу ограничения, установленного законом. Суд ошибочно полагает, что нарушение его прав связано с самим фактом отнесения части спорного земельного участка к объектам транспортной инфраструктуры. Считает, что карты определяют правила поведения собственников (владельцев) земельных участков. Оставлено без внимания то обстоятельство, что при утверждении карт не учтена сложившаяся планировка территории, фактическое использование земельного участка, нарушены права и законные интересы заявителя. Оспариваемый акт противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (положениям Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Представителем Думы г.Томска Татарчук Т.В. и помощником прокурора г.Томска Семитко С.Е. представлены возражения, согласно которым обжалуемое решение является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

В соответствии с ч.1 ст.327, ч.2 ст.257 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть поступившую жалобу в отсутствие извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания и не явившегося в суд заявителя Шилоносова С.П.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам ч.1 ст.327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, установлено судом первой инстанции, решением Думы г.Томска от 27.11.2007 N687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" утверждены корректировка Генерального плана муниципального образования "Город Томск", а также Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск". Данное решение опубликовано в "Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск" N49.1 13.12.2007, а также в "Собрании решений Думы города Томска" N26 (часть I) 26.01.2008.

В соответствии с п. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Кроме того, по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (п. 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относятся подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (пп.1,3,4 ч.1 ст.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В п.1 ст.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно ч.1 ст.18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

В силу ч.3 ст.23 указанного Кодекса генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

В п.1 ст.28 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлена обязанность проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, в том числе, по внесению в них изменений, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Судом первой инстанции установлено, что указанная процедура при подготовке генерального плана была соблюдена, что подтверждается протоколом N1 публичных слушаний по материалам генерального плана г.Томска от 17.04.2007. Корректировка генерального плана была утверждена решением Думы г.Томска от 27.11.2007 N687. Также судом установлено, что указанное решение было принято правомочным составом Думы г.Томска и достаточным количеством голосов депутатов Думы г.Томска. Данные обстоятельства сторонами не оспариваются.

Таким образом, корректировка в генеральный план принята в соответствии с полномочиями и компетенцией органов местного самоуправления, с соблюдением закрепленных в ст.28 Градостроительного кодекса Российской Федерации требований в части проведения публичных слушаний.

Судебная коллегия находит несостоятельным доводы апелляционной жалобы о том, что при принятии генерального плана не были учтены сложившаяся планировка территории, фактическое использование земельного участка, так как у органов местного самоуправления отсутствует закрепленная на законодательном уровне обязанность определять функциональные зоны в генеральном плане города в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку, согласно действующему законодательству, генеральный план является документом планирования. Соответственно, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем.

Ссылка апеллянта на то, что оспариваемые карты: Генеральный план. Основной чертеж. Функциональное зонирование и Генеральный план. Схема транспортной инфраструктуры противоречат ст.30, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и п.2 ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации, основана на неверном толковании норм материального права, так как названные статьи определяют порядок установления территориальных, а не функциональных зон.

Таким образом, оспариваемые в части карты, являющиеся составной частью Генерального плана муниципального образования "Город Томск", не противоречат соответствующему федеральному законодательству, в связи с чем в данной части решение суда об отказе в удовлетворении требований Шилоносова С.П. отмене или изменению по доводам апелляционной жалобы не подлежит.

Вместе с тем, по мнению судебной коллегии, заслуживают внимания доводы жалобы о том, что Карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденных решением Думы г.Томска от 27.11.2007 N687, в части земельного участка, расположенного по адресу: /__/, противоречит действующему федеральному законодательству.

В соответствии с п.8 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Пунктом 2 ст.30 того же Кодекса определено, что правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Согласно п.3 ст.31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Судебная коллегия находит обоснованным вывод суда о том, что при принятии Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" соблюдены установленные требования к порядку его подготовки и принятия. Данные обстоятельства сторонами не оспариваются.

Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с выводом суда об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя в части оспаривания Карты градостроительного зонирования, являющейся составной частью Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск".

В соответствии с п.4 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

В силу п.2 ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Согласно п.2 ст.34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Как следует из материалов дела, Шилоносов С.П. является собственником земельного участка, расположенного по адресу: /__/ площадью /__/ кв.м с кадастровым номером /__/, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 14.02.2005 (573/1191 долей в праве общей долевой собственности) и свидетельством о государственной регистрации права от 28.08.2006 (618/1191 долей в праве общей долевой собственности).

Как следует из информации из раздела информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в отношении земельного участка с кадастровым номером /__/, расположенного по адресу: /__/ граница территориальной зоны проходит через земельный участок таким образом, что часть земельного участка относится к территориальной зоне "Ж-1", а другая часть остается вне данной зоны (л.д.12).

В ответе начальника Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г.Томска от 27.09.2013 указано, что согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, территория земельного участка, расположенного по адресу: /__/ (кадастровый номер /__/), распложена вне границ территориальных зон, то есть на территории, предназначенной для размещения объектов транспортной инфраструктуры, а также частично в границах территориальной зоны Ж-1 (зона застройки многоэтажными жилыми домами) (л.д.11).

В судебном заседании представители заинтересованного лица не отрицали того обстоятельства, что часть указанного земельного участка, принадлежащего на праве собственности Шилоносову С.П., находится в территориальной зоне "Ж-1" - зоне застройки многоэтажными жилыми домами, а частично - вне границ территориальных зон.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что прохождение границы территориальной зоны не по границе земельного участка, а через участок таким образом, что в территориальной зоне оказался не весь земельный участок, а только его часть, противоречит вышеуказанным нормам федерального законодательства (ч.4 ст.30, п.2 ст.34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п.2 ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Довод представителя заинтересованного лица о том, что граница территориальной зоны установлена в соответствии с требованиями ч.2 ст.34 Градостроительного кодекса Российской Федерации - по линии магистрали, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений, судебная коллегия находит несостоятельным, так как доказательств, что граница, проходящая через земельный участок заявителя, установлена именно с учетом границ магистрали, не представлено.

Довод представителя Думы г.Томска о том, что субъективное право заявителя не нарушено, по мнению судебной коллегии, является ошибочным.

Пунктом 2 ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (п.3 ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно п.9 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу п.7 ст.36 Градостроительного кодекса Российской Федерации использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

При этом порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, не определен, в то время как в силу п.2 ст.7 Земельного кодекса Российской Федерации любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласований.

Изложенное, а также представленные в материалы дела документы, свидетельствуют о том, что нахождение земельного участка частично в территориальной зоне "Ж-1", а частично - вне территориальной зоны, ограничивает права собственника земельного участка.

При таких обстоятельствах постановленное судом решение в части отказа в удовлетворении требований об оспаривании Карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденных решением Думы г.Томска от 27.11.2007 N687, не может быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене с вынесением нового решения.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч.2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" предусмотрено, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В связи с тем, что до принятия решения по данному делу оспариваемое положение применялось, порождая правовые последствия для собственника земельного участка, расположенного по адресу: /__/, Карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденных решением Думы г.Томска от 27.11.2007 N687, в части включения земельного участка, расположенного по адресу: /__/ частично в территориальную зону "Ж-1" и частично - вне территориальных зон, подлежит признанию недействующей с момента вступления в законную силу настоящего определения.

На основании изложенного, руководствуясь п.2 ст.328, ст.329Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Советского районного суда г.Томска от 23 декабря 2013 года отменить в части отказа в удовлетворении требований Шилоносова С. П. о признании незаконным в части Карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденных решением Думы г.Томска от 27.11.2007 N687, приняв новое решение об удовлетворении в указанной части заявленных требований Шилоносова С. П..

Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления в законную силу настоящего определения Карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденных решением Думы г.Томска от 27.11.2007 N687, в части включения земельного участка, расположенного по адресу: /__/ частично в территориальную зону "Ж-1", частично - вне территориальных зон.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Шилоносова С. П. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи:

Копия верна:

Судья Кущ Н.Г.