Апелляционное определение СК по гражданским делам Тамбовского областного суда от 17 февраля 2014 г. по делу N 33-601

Судебная коллегия по гражданским делам Тамбовского областного суда в составе: председательствующего Чербаевой Л.В.

судей Баранова В.В., Ледовских И.В.

с участием прокурора Лесняк Е.Н.

при секретаре Замотаевой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании 17 февраля 2014 года дело по заявлению прокурора г. Мичуринска Тамбовской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации г. Мичуринска Тамбовской области,

по апелляционному представлению помощника прокурора г. Мичуринска на решение Мичуринского городского суда Тамбовской области 20 ноября 2013 года,

заслушав доклад судьи Баранова В.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением администрации г. Мичуринска Тамбовской области N1748 от 22 августа 2012 года предварительно согласовано месторасположение земельного участка площадью 91000,0 кв.м. для строительства водовода на территории водозаборного узла N 2 до камеры на пересечении улиц Жуковского и Липецкое шоссе согласно акту выбора земельного участка от 06 августа 2012 года.

Считая данное постановление незаконным и подлежащим отмене, прокурором г. Мичуринска 04 июня 2013 года принесен протест, который администрацией г. Мичуринска рассмотрен и дан ответ о том, что указанное постановление администрации г. Мичуринска о предварительном согласовании месторасположения земельного участка для строительства водовода управлению инвестиции администрации города, как структурному подразделению, направлено на реализацию Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года и областной программы по обеспечению населения питьевой водой.

16 июля 2013 года прокурор г. Мичуринска в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к администрации г. Мичуринска Тамбовской области о признании незаконным бездействия в части непринятия мер по исполнению законных требований прокурора, изложенных в протесте от 04 июня 2013 года, в котором прокурор просил отменить постановление администрации г. Мичуринска N 1748 от 22 августа 2012 года как не соответствующее требованиям федерального законодательства и просил суд обязать ответчика выполнить в полном объеме данные требования прокурора для чего необходимо отменить указанное постановление.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что исковое заявление подано на основании результатов проверки, проведенной прокуратурой г. Мичуринска, в соответствии с заданием прокуратуры Тамбовской области по обращению Местрюкова В.В., в ходе которой было установлено, что вышеуказанное постановление органа местного самоуправления издано с нарушением действующего законодательства, т.к. информирование населения о предварительном согласовании месторасположения земельного участка под строительство водовода на территории водозаборного узла N 2 до камеры на пересечении улиц Жуковского и Липецкого шоссе г. Мичуринска произведено с нарушением требований п. 5 ст. 30 Земельного кодекса РФ. Кроме того, поскольку имелся еще претендент на данный земельный участок, то право на заключение договора аренды земельного участка подлежало выставлению на торги по правилам, предусмотренным п. 4 ст. 30 Земельного кодекса РФ.

Решением Мичуринского городского суда Тамбовской области от 20 ноября 2013 года заявление прокурора г. Мичуринска оставлено без удовлетворения.

В апелляционном представлении помощник прокурора г. Мичуринска просит данное решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новый судебный акт. Ссылается на нарушение и неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов представления его автор указал, что прокурор обратился в суд с иском в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации г. Мичуринска, выразившегося в неисполнении требований прокурора, изложенных в протесте от 04 июня 2013 года, на постановление администрации г. Мичуринска N1748 от 22 августа 2012 года. В нарушение положений ч. 2 ст. 12 ГПК РФ суд не создал условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законодательства. Определяя вид судопроизводства, исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд допустил противоречия, поскольку при принятии решения руководствовался процессуальными нормами главы 25 ГПК РФ, полагая, что заявленные прокурором требования носят публичный характер и подлежат разрешению по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, тогда как прокурором подано исковое заявление в порядке ст. 45 ГПК РФ.

Автор апелляционного представления полагает несостоятельными выводы суда о пропуске предусмотренного ст. 256 ГПК РФ срока для обжалования постановления администрации г. Мичуринска, так как судом не приняты во внимание доводы прокурора о том, что исковое заявление подано в связи с неудовлетворением администрацией г. Мичуринска протеста от 04 июня 2013 года и неисполнением законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий. И поскольку в данном случае прокурором оспаривается именно бездействие администрации по неисполнению требований, изложенных в протесте, а не законность изданного администрацией г. Мичуринска постановления N1748 от 22 августа 2012 года, то сроки давности, предусмотренные ст. 256 ГПК РФ, к данным правоотношениям не применимы.

Так же помощник прокурора приводит довод о несогласии с выводами суда о непредставлении доказательств того, в чем конкретно заключаются интересы Российской Федерации, и какое право Российской Федерации нарушено при вынесении администрацией г. Мичуринска постановления N1748 от 22 августа 2012 года. При этом указывает, что в соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ - Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а согласно ст. 15 Конституции РФ органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Таким образом, полагает, что неисполнение законных требований прокурора, изложенных в протесте от 04 июня 2013 года, нарушает интересы Российской Федерации в сфере безусловного и единообразного исполнения федеральных законов, а защита интересов Российской Федерации согласно ч. 3 ст. 131 ГК РФ осуществляется в порядке ст. 45 ГПК РФ путем подачи искового заявления, которое в данном случае предъявлено прокурором в порядке ст. 45 ГПК РФ в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законом, для предупреждения причинения вреда, в защиту интересов Российской Федерации. Полагает, что суд не принял во внимание, что споры, которые не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, подлежат рассмотрению в порядке искового производства.

Из материалов дела следует, что протест прокурора на постановление N 1748 от 22 августа 2012 года был рассмотрен администрацией г. Мичуринска и 19 июля 2013 года прокурору направлен ответ, из которого следует, что требования прокурора не удовлетворены, названное постановление не отменено.

Обращает внимание, что делая вывод об отсутствии бездействия со стороны администрации г. Мичуринска ввиду того, что протест прокурора был своевременно рассмотрен, мотивированный ответ в письменной форма направлен в установленный законом срок, а законом не предусмотрена обязанность органов и должностных лиц по отмене правовых актов, которые, по их мнению, не противоречат действующему законодательству, суд не учел требования Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно ст. 1 которой прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а в соответствии с ч. 1 ст. 6 названного Федерального закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Автор представления указывает, что ограничившись лишь выводом о том, что ответ на протест прокурора направлен в письменной форме в установленные сроки, суд не исследовал и не дал оценку тому факту, что администрацией г. Мичуринска при вынесении постановления N 1748 от 22 августа 2012 года нарушены требования федерального законодательства и, несмотря на принесенный протест, требования протеста прокурора администрацией г. Мичуринска не были удовлетворены и не были приняты меры к устранению допущенных нарушений законодательства, в том числе на момент вынесения судебного решения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, поддержанные прокурором, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены его права и свободы.

В соответствии с п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" на основании ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

Полномочия прокурора по участию в гражданском процессе реализуется, в том числе путем обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, как в порядке искового производства, так и по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Поскольку администрация г. Мичуринска является органом местного самоуправления, уполномоченным законом решать вопросы о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нежилого назначения из земель, находящихся в муниципальной собственности, прокурором в заявлении указано на незаконность постановления администрации г. Мичуринска N 1748 от 22 августа 2012 года о предварительном согласовании месторасположения земельного участка для строительства водовода согласно акту выбора земельного участка от 06 августа 2012 года и данное постановление в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является муниципальным правовым актом, суд первой инстанции, рассматривая заявленные требования, учитывая разъяснения, содержащиеся в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009года N2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", пришел к правильному выводу о том, что заявленные прокурором требования подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ. Кроме того, судом верно указано в решении о том, что указанное постановление органа местного самоуправления нормативно-правовым актом не является.

Согласно ст. 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренным процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Из материалов дела следует, что 22 августа 2012 года постановлением администрации г. Мичуринска N 1748 предварительно согласовано месторасположение земельного участка площадью 91000,0 кв.м. для строительства водовода на территории водозаборного узла N 2 до камеры на пересечении улиц Жуковского и Липецкое шоссе согласно акту выбора земельного участка от 06 августа 2012 года.

На вышеуказанное постановление прокурором г. Мичуринска 04 июня 2013 года принесен протест с требованием о его отмене, с указанием о рассмотрении протеста с участием представителя прокуратуры г. Мичуринска не позднее десятидневного срока со дня поступления и сообщении о результатах рассмотрения в прокуратуру в письменной форме.

Протест прокурора администрацией г. Мичуринска рассмотрен с участием заместителя прокурора г. Мичуринска и 19 июня 2013 года прокурору направлено письменное сообщение о несогласии с протестом и об отказе в удовлетворении требований прокурора ввиду того, что постановление о предварительном согласовании месторасположения земельного участка для строительства водовода управлению инвестиции администрации города, как структурному подразделению, направлено на реализацию Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года и областной программы по обеспечению населения питьевой водой.

В заявлении, предъявленном в суд, прокурор оспаривает бездействие администрации г. Мичуринска в части непринятия мер по исполнению законных требований прокурора, изложенных в протесте.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что протест прокурора был своевременно рассмотрен, мотивированный ответ в письменной форме был направлен в установленный законом срок прокурору, следовательно, бездействие со стороны администрации г. Мичуринска в части непринятия мер по отмене постановления от 22 августа N 1748 отсутствует, поскольку законом не предусмотрена обязанность органов и должностных лиц по отмене правовых актов, которые, по мнению данных органов или должностных лиц, не противоречат действующему законодательству.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, исходя из следующего.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

В силу п. 1 ст. 21 данного Федерального закона предметом надзора за исполнением законов являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" рассматривает и проверяет: заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причинённого ущерба; использует полномочия, предусмотренные ст. 22 данного Федерального закона.

Статьей 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протесты вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены ст. 23 данного Федерального закона.

Согласно ч. 2 ст. 23 названного Федерального закона протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

В силу положений ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" безусловному исполнению в установленный срок подлежат требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона.

Содержание названных законодательных норм указывает на то, что протест прокурора является актом прокурорского реагирования, носит характер предложения (рекомендации) об устранении нарушений закона, содержит разъяснение норм действующего законодательства.

Из системного анализа приведённых выше норм следует, что законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, обязанность по отмене или изменению этого акта. Данному лицу в силу требований ч. 2 ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" необходимо рассмотреть поступивший протест в десятидневный срок и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме.

Это требование закона, как установлено судом, администрацией г. Мичуринска было выполнено.

Как следует из материалов дела и, исходя из искового заявления и апелляционного представления, объектом оспаривания прокурора в рассматриваемом случае является уклонение администрации г. Мичуринска от осуществления действий, относящихся к их компетенции, по отмене ранее изданного постановления. Бездействие в данном случае, по мнению прокурора, выразилось в неисполнении законных требований прокурора, изложенных в протесте от 04 июня 2013 года, об устранении нарушений федерального законодательства и отмене постановления администрации г. Мичуринска N 1748 от 22 августа 2012 года о предварительном согласовании месторасположения земельного участка площадью 91000,0 кв.м. для строительства водовода на территории водозаборного узла N 2 до камеры на пересечении улиц Жуковского и Липецкое шоссе согласно акту выбора земельного участка от 06 августа 2012 года. Данное бездействие органа местного самоуправления, как указано прокурором, нарушило интересы Российской Федерации и неопределенного круга лиц.

В соответствии со ст.ст. 21, 22, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуроры осуществляют надзор за исполнением закона, в том числе органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и вправе опротестовывать решения этих органов, в том числе и в судебном порядке.

Судебная коллегия, приходит к выводу, что в случае установления в ходе проведения прокурорской проверки фактов нарушения

Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами местного самоуправления, предметом рассмотрения суда должна быть не правомерность бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в неисполнении требований протеста прокурора, а разрешение конкретного спора, а данном случае, по несоответствию решения администрации г. Мичуринска по предварительному согласованию месторасположения земельного участка на территории города требованиям законодательства.

С требованиями о признании незаконным муниципального правового акта в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, прокурор в суд не обращался.

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), сам по себе протест прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении или путем обращения с соответствующим заявлением в суд.

Кроме того, не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления отменить ранее принятый правовой акт и положениями ст. 48 Федерального закона от 06 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как указано данной правовой нормой - при осуществлении публичных функций компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо праве это сделать в порядке самоконтроля, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций.

Следовательно, действия, связанные с неисполнением протеста прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права неопределенного круга лиц и Российской Федерации.

При таких обстоятельствах судебная коллегия находит правильными выводы суда первой инстанции о том, что оснований для признания незаконным бездействия администрации г. Мичуринска, выразившегося в неисполнении протеста прокурора г. Мичуринска об отмене постановления администрации г. Мичуринска N1748 от 22 августа 2012 года, не имеется.

Доводы апелляционного представления о невозможности применения судом к заявленным правоотношениям статьи 256 ГПК РФ, поскольку в данном случае прокурором оспаривается не названное постановление органа местного самоуправления, а бездействие администрации по неисполнению требований, изложенных в протесте, судебная коллегия находит безосновательными, поскольку в силу ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Между тем, судебная коллегия находит ошибочными выводы суда о пропуске прокурором предусмотренного ч. 1 ст. 256 ГПК РФ срока обращения с заявлением в суд в порядке главы 25 ГПК РФ, поскольку исходя из положений ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 256 ГПК РФ, срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе.

Из материалов дела следует, что основанием для проведения прокурорской проверки и принятия последующих мер прокурорского реагирования, явилось обращение Местюкова В.В. от 14 февраля 2013 года в прокуратуру Тамбовской области, которая, рассмотрев его, перенаправила прокурору г. Мичуринска для проведения дополнительных надзорных мероприятий. Прокурором г. Мичуринска обращение Местюкова В.В. и результаты проверки, проведенной вышестоящей прокуратурой, получены 30 апреля 2013 года. Следовательно, именно с данной даты прокурору стало известно о принятом администрацией г. Мичуринска постановлении N1748 от 22 августа 2012 года и срок, предусмотренный ч. 1 ст. 256 ГПК РФ, следует исчислять с 30 апреля 2013 года.

Прокурор г. Мичуринска обратился в суд с заявлением 16 июля 2013 года, то есть в трехмесячный срок.

Вместе с тем, принимая во внимание, что прокурором избран неверный способ защиты и с требованиями о признании незаконным вышеуказанного муниципального правового акта в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, прокурор в суд не обращался, оснований к отмене решения Мичуринского городского суда Тамбовской области от 20 ноября 2013 года судебная коллегия не усматривает.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст.ст. 328-329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Исключить из мотивировочной части решения Мичуринского городского суда Тамбовской области от 20 ноября 2013 года вывод о пропуске прокурором трехмесячного срока обращения с заявлением в суд.

В остальной части указанное решение суда оставить без изменения, апелляционное

представление помощника прокурора г. Мичуринска Тамбовской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий:

Судьи: