Апелляционное определение СК по гражданским делам Самарского областного суда от 16 мая 2014 г. по делу N 33-4611/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда в составе:

председательствующего Сказочкина В.Н.,

судей: Толмосовой А.А., Самариной Е.Г.,

при секретаре Елютиной И.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению прокурора отдела по надзору за исполнением законов о противодействии коррупции прокуратуры Самарской области на решение Самарского районного суда г.Самары от 04 марта 2014 года, с участием Морозовой Е.А. (представителя прокуратуры Самарской области), Басова М.В., Козловой А.В. (представителей следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Самарской области),

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Самарской области, ссылаясь на защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий и.о. руководителя следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Самарской области (далее - СУ СКР по Самарской области) Сливы Ю.С, выразившихся в отказе выполнить законные требования прокуратуры. Требования мотивированы тем, что прокуратурой Самарской области в соответствии графиком проверок соблюдения законодательства о государственной гражданской службе, противодействии коррупции, утвержденным прокурором области 24.07.2013г., на 30.09.2013г. планировалась проверка исполнения указанного законодательства в СУ СКР по Самарской области. Первым заместителем прокурора области Хусаиновым А.Ф. 17.09.13 в адрес и.о. руководителя СУ СКР по Самарской области Сливы Ю.С. направлено требование в порядке ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" о представлении для изучения личных дел сотрудников управления, документов об аттестации сотрудников управления, о проведении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы за 2012 год и истекший период 2013 года. Однако письмом и.о. руководителя данного органа Сливы Ю.С. от 27.09.2013г. прокурору отказано в исполнении вышеуказанных законных требований. Прокурором отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Самарской области Морозовой Е.А., в соответствии с вышеуказанным графиком в целях проведения проверки 30.09.2013г. осуществлен выход в СУ СКР по Самарской области, где ей в предоставлении для изучения личных дел сотрудников, а также иных материалов и документов, необходимых для проведения проверки, также отказано.

В заявлении ссылался на то, что неисполнение СУ СКР по Самарской области требований прокуратуры лишает возможности проведения объективной и всесторонней проверки, выявления нарушений действующего законодательства о противодействии коррупции, что, в свою очередь, способствует совершению противоправных действий должностными лицами СУ СКР по Самарской области и позволяет избежать предусмотренной законом ответственности. Оспариваемое действие влечет нарушение прав неопределенного круга лиц, интересы которых могут быть нарушены в результате противоправных действий должностных лиц СУ СКР по Самарской области. Невозможность правовыми средствами выявить и принять меры к устранению нарушений закона, а также привлечению к предусмотренной законом ответственности должностных лиц нарушает интересы Российской Федерации.

Прокурор просил признать незаконными действия и.о. руководителя СУ СКР по Самарской области Сливы Ю.С., выразившиеся в отказе выполнить законные требования прокуратуры и предоставить для изучения личные дела сотрудников, а также иные материалы и документы, необходимые для проведения проверки, и обязать и.о. руководителя СУ СКР по Самарской области Сливу Ю.С. представить для проверки работникам прокуратуры в здании, расположенном по адресу: г. Самара, ул. Степана Разина, 37: личные дела всех сотрудников данного органа, справки о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера, справки о расходах, поданные федеральными государственными служащими, федеральными государственными гражданскими служащими СУ СКР по Самарской области на себя, супруга(у) и несовершеннолетних детей в 2011-2013 годах, организационно-распорядительные документы о создании конкурсной, аттестационной комиссий, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, а также материалы работы указанных комиссий за период 2012-2013 годов.

Решением Самарского районного суда г. Самары Самарской области от 04 марта 2014г. отказано в удовлетворении требований прокурора. Отказывая прокурору в удовлетворении заявленных требований, суд пришёл к выводу о том, что Следственный комитет Российской Федерации не является федеральным органом исполнительной власти и его деятельность вне уголовно-процессуальной сферы не может быть предметом прокурорского надзора. Прокурор не мог обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном гл.25 ГПК РФ в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации.

В апелляционном представлении прокурор отдела по надзору за исполнением законов о противодействии коррупции прокуратуры Самарской области просит решение отменить в связи с неправильным применением норма материального права.

В заседании судебной коллегии представитель прокуратуры доводы представления поддержал, представители СУ СКР по Самарской области просили решение суда оставить без изменения.

Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Сказочкина В.Н., выслушав объяснения участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене в связи с неправильным истолкованием закона.

Из материалов дела следует, что в рамках проведения в органах государственной власти проверки исполнения законодательства о государственной гражданской службе и противодействии коррупции первым заместителем прокурора области Хусаиновым А.Ф. 17.09.2013г. в адрес и.о. руководителя СУ СКР по Самарской области Сливы Ю.С. направлено требование в порядке ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" о представлении для изучения личных дел сотрудников управления, документов об аттестации сотрудников управления, о проведении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы за 2012 год и истекший период 2013 года, а также организационно-распорядительных документов о создании конкурсной и аттестационной комиссий, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и материалов работы указанных комиссий.

Письмом и.о. руководителя данного органа Сливы Ю.С. от 27.09.2013г. прокурору сообщено о направлении соответствующего запроса в центральный аппарат Следственного комитета Российской Федерации.

В ходе выхода 30.09.2013г. в СУ СКР по Самарской области прокурору отдела по надзору за исполнением законов о противодействии коррупции прокуратуры Самарской области Морозовой Е.А. отказано в предоставлении для изучения личных дел сотрудников, а также иных материалов и документов, необходимых для проведения проверки, о чём составлен рапорт.

Данные обстоятельства представителями следственного управления не оспаривались. Возражения стороны следственного управления сводятся к незаконности требования прокурора по представления личных дел, материалов и документов для проведения проверки.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что прокурору обоснованно отказано в предоставлении для изучения личных дел сотрудников СУ СКР по Самарской области, а также иных материалов и документов, необходимых для проведения проверки.

В соответствии с частью 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Пунктом 1 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N 39 "Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне его уголовно-процессуальной сферы" заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур указано обеспечить надлежащий надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов Следственным комитетом и его должностными лицами вне уголовно-процессуальной сферы, то есть за деятельностью данного государственного органа, не связанной с осуществлением им полномочий в сфере уголовного судопроизводства, следовательно, в том числе и за исполнением законодательства о государственной гражданской службе, о противодействии коррупции.

Статьёй 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 года N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Следственный комитет осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 15 названного Федерального закона сотрудники Следственного комитета являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по замещаемой должности федеральной государственной службы с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отдельные должности в Следственном комитете могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими, которые проходят службу в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Право Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров осуществлять государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации предусмотрено частью 3 статьи 67 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ.

Пунктом 6 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определено, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Критерии отнесения конкретных органов к правоохранительным:

1. Специально уполномоченные государственные органы, действующие в сфере: а) уголовной юрисдикции; б) административной юрисдикции; в) оперативно-розыскной деятельности; г) контрольно-надзорной деятельности; д) нормативно-правовой законности.

2. Охраняющие права и свободы человека посредством обеспечения правопорядка.

3. Их деятельность основана на праве.

4. Характеризующиеся принудительным характером восстановления нарушенных прав.

Исходя из указанных критериев и положений Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации", Следственный комитет, входит в систему правоохранительных органов Российской Федерации.

При этом функциональное назначение Следственного комитета аналогично назначению других органов предварительного следствия (МВД России, ФСКН России, ФСБ России), которые согласно действующему законодательству являются федеральными органами исполнительной власти. Более того, особых различий в правовом статусе Следственного комитета и упомянутых органов исполнительной власти не усматривается, поскольку все эти органы наделены полномочиями по осуществлению уголовного преследования на досудебной стадии и возглавляются должностными лицами, назначаемыми Президентом Российской Федерации. Согласно пункту 3 статьи 1 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" руководство деятельностью Следственного комитета, как и руководство деятельностью названных федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по производству предварительного следствия, осуществляет Президент Российской Федерации. В то же время подчинение Президенту Российской Федерации или вышестоящему органу исполнительной власти является характерной особенностью именно исполнительного органа государственной власти.

Таким образом, Следственный комитет относится к федеральному органу исполнительной власти.

Федеральный закон "О противодействии коррупции" устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней (преамбула закона).

Противодействие коррупции - деятельность, направленная на ее предупреждение (выявление и последующее устранение причин коррупции), а также предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений (пункт 2 подпункты "а", "б" пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ).

Анализ правовых норм названного закона, предусматривающих меры по профилактике коррупции, основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, а также обязанность государственных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, о возникшем конфликте интересов (статьи 3, 6, 7-11), свидетельствует о том, что одним из способов противодействия коррупции является неукоснительное соблюдение законов, регламентирующих порядок прохождения государственной службы, в том числе и в следственных управлениях Следственного комитета Российской Федерации.

Пунктом 8.2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" определено, что при осуществлении надзора за исполнением законов необходимо особое внимание уделять вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции.

Статья 17 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" устанавливает, что на сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих Следственного комитета распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральными законами "О противодействии коррупции", "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Согласно статье 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Статьей 44 Федерального закона "О следственном комитете Российской Федерации" установлено, что надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.

Содержание указанной нормы во взаимосвязи со статьей 1 указанного Федерального закона прямо свидетельствует о том, что надзор органов прокуратуры распространяется не только на исполнение Следственным комитетом и его должностными лицами уголовно-процессуального законодательства, но и иного законодательства.

Из системного толкования приведенных правовых норм следует, что органы прокуратуры, реализуя полномочия по надзору за исполнением Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", вправе затребовать информацию, необходимую для выявления и устранения нарушений закона.

Приведенные нормы права и установленные судом обстоятельства дела свидетельствуют о соответствии требований прокуратуры Самарской области действующему законодательству, в связи с чем, нельзя признать обоснованным вывод суда первой инстанции о незаконности требований прокуратуры Самарской области по предоставлению личных дел сотрудников следственного управления, материалов и документов для проведения проверки исполнения данным органом Федерального закона "О противодействии коррупции" и Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

Отказ со стороны следственного управления Следственного комитета России по Самарской области в предоставлении необходимых документов и оказании содействия в проведении проверки прокуратурой Самарской области препятствует осуществлению прокурором полномочий, закрепленных в законодательстве - осуществление надзорной деятельности.

Ссылка суда первой инстанции на отсутствие поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (ч.2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"), на запрет разглашения персональных данных работника ст. 88 Трудового кодекса РФ) несостоятельна, по основаниям названным выше.

Нельзя согласиться и с выводами районного суда о том, что прокурор не вправе обратиться с заявлением в суд в порядке ст. ст. 45, 254 ГПК РФ.

Вопросы о противодействии коррупции и соблюдении требований закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" не могут не затрагивать интересы Российской Федерации и неопределенного круга лиц.

Действиями конкретного должностного лица следственного управления Следственного комитета России по Самарской области, выраженными в воспрепятствовании прокурору в выполнении возложенных на него законом обязанностей, нарушены права и свободы неопределённого круга лиц и Российской Федерации, а не прокуратуры, как юридического лица. Прокуратура выступает в защиту их интересов.

В соответствии с ч. 1 ст.254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В силу ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод.

В п.13 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" судам разъяснено, что на основании части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, за защитой прав и свобод конкретного гражданина об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых для него наступили последствия, названные в статье 255 ГПК РФ, при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, а требования прокурора удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 328, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Самарского районного суда г.Самары от 04 марта 2014 года отменить. Постановить по делу новое решение:

"Заявление прокурора Самарской области удовлетворить.

Признать незаконными действия исполняющего обязанности руководителя следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Самарской области, выразившиеся в отказе предоставить для изучения личные дела сотрудников, а также иные материалы и документы, необходимые для проведения проверки.

Обязать руководителя следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Самарской области представить для проверки работникам прокуратуры в здании, расположенном по адресу: г. Самара, ул. Степана Разина, 37: личные дела всех сотрудников данного органа, справки о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера, справки о расходах, поданные федеральными государственными служащими, федеральными государственными гражданскими служащими следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Самарской области на себя, супруга (у) и несовершеннолетних детей в 2011-2013 годах, организационно-распорядительные документы о создании конкурсной, аттестационной комиссий, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, а также материалы работы указанных комиссий за период 2012-2013 годов".

Председательствующий:

Судьи: