Определение СК по административным делам Ленинградского областного суда от 27 февраля 2014 г. по делу N 33-949/2014

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

Председательствующего: Астапенко С.А.

судей: Петровой С.Е., Решетникова М.Н.

при секретаре: Сидоровой С.С.

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционной жалобе представителя муниципального образования Тихвинского муниципального района Ленинградской области - ФИО9 на решение Тихвинского городского суда Ленинградской области от 19 декабря 2013 года, которым удовлетворены исковые требования Тихвинского городского прокурора, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области об обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Астапенко С.А., объяснения представителей от муниципального образования Тихвинского муниципального района Ленинградской области - ФИО1 , от ООО " "данные изъяты" " - ФИО5 , возражения представителя прокуратуры Ленинградской области ФИО6 , судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

УСТАНОВИЛА:

Тихвинский городской прокурор Ленинградской области, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в Тихвинский городской суд Ленинградской области с исковым заявлением, в котором просил обязать администрацию муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области организовать на территории муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области ритуальные услуги путем создания специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В обоснование исковых требований указывается, что Тихвинской городской прокуратурой Ленинградской области проведена проверка соблюдения требований федерального законодательства в сфере организации похоронного дела на территории Тихвинского муниципального района Ленинградской области. Проведенной проверкой установлено, что на территории Тихвинского муниципального района Ленинградской области обязанности по организации и предоставлению ритуальных услуг, в том числе и гарантированных услуг по погребению, на основании договора на похоронное обслуживание от 05 марта 2011 года N 02-73 исполняет коммерческая организация ООО "Мемориальная "данные изъяты" ", которое также на территории Тихвинского района выполняет погребение умерших граждан отдельной категории (невостребованных) на основании договора от 01 февраля 2013 года N 01-25/16, заключенного с Комитетом социальной защиты администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области. На территории муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области в настоящее время органом местного самоуправления не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела в нарушение положений ч. 2 ст. 25, ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Решениями Совета депутатов муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области от 04 мая 2011 года N 02-197 и Совета депутатов муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области от 04 мая 2011 года N 01-170 полномочия администрации Тихвинского городского поселения по решению вопросов местного значения поселения по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения переданы администрации Тихвинского района.

08.08.2013 года Тихвинским городским прокурором внесено представление главе администрации МО Тихвинский муниципальный район Ленинградской области об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле. И.о. заместителя главы администрации по безопасности и жизнеобеспечению населения МО Тихвинский муниципальный район на представление прокурора направлен ответ от 23.08.2013 года, из которого следует, что организация ритуальных услуг путем привлечения коммерческих организаций не противоречит требованиям законодательства, а создание специализированной службы в виде муниципального предприятия или учреждения приведет к значительным и необоснованным финансовым затратам.

Прокурор полагает, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела. Отсутствие на территории муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области специализированной службы по вопросам похоронного дела нарушает права неопределенного круга лиц на получение на безвозмездной основе услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг.

В суде первой инстанции прокурор иск поддержал, ссылаясь на обстоятельства, доводы, изложенные в исковом заявлении.

Представитель ответчика, являющийся также представителем третьего лица Совета депутатов муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области, иск не признал, в своих объяснениях ссылался на то, что заявленное требование прокурора противоречит Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), Федеральному закону от 26.072006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", разъяснению, данному Федеральной антимонопольной службой в письме от 30 сентября 2009 года N АК/34001 "О разъяснении применения антимонопольного законодательства". Считает, что у органов местного самоуправления отсутствуют предусмотренные Законом о местном самоуправлении полномочия по созданию службы по вопросам похоронного дела. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Законом о местном самоуправлении к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Бюджет муниципального образования Тихвинского городского поселения является высокодотационным, что исключает возможность устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Администрация как орган местного самоуправления не наделена полномочиями по созданию муниципальных учреждений, предприятий и служб самостоятельно устанавливать свою структуру, так как эти полномочия относятся к вопросам представительного органа местного самоуправления. К полномочиям администрации Законом о местном самоуправлении отнесены организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. В структуре администрации имеется комитет жилищно-коммунального хозяйства, задачами которого являются, в том числе, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения Тихвинского городского поселения. В штате комитета имеется специалист, к должностным обязанностям которого отнесено осуществление контроля за организацией ритуальных услуг и содержанием мест захоронения. Администрацией издано постановление N 01-3381-а "Об утверждении перечня и стоимости услуг по погребению на территории муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области", а также заключены договоры по похоронному обслуживанию населения с ООО "Мемориальная компания силовых структур", которое оказывает услуги, предусмотренные гарантированным перечнем, определенным Законом о погребении. Каких-либо жалоб на ООО " "данные изъяты" " по вопросу предоставления данных услуг не поступало. По мнению представителя ответчика, вопросы местного значения по организации похоронного дела обеспечиваются в полном объеме. Законодательством не предусмотрено такой организационно-правовой формы как специализированная служба. Необходимости в создании специализированной службы в форме муниципального учреждения или предприятия не имеется. Прокурором не представлено достаточных доказательств о том, какие именно права граждан на осуществление местного самоуправления были нарушены по исполнению вопросов местного значения по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, а также не приведены факты нарушения прав граждан.

Представитель третьего лица ООО " "данные изъяты" " полагал иск не подлежащим удовлетворению, поддержал доводы, изложенные стороной ответчика.

Представители третьих лиц - администрации муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области и Комитета социальной защиты населения администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области в суд первой инстанции не явились.

Решением Тихвинского городского суда Ленинградской области от 19 декабря 2013 года иск Тихвинского городского прокурора Ленинградской области удовлетворен. Суд обязал администрацию муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области организовать на территории муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области ритуальные услуги путем создания специализированной службы по вопросам похоронного дела. Установлен срок для исполнения решения суда до 31 декабря 2014 года.

На постановленное судом решение представителем МО Тихвинского муниципального района Ленинградской области подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в иске. Доводы жалобы мотивирует тем, что у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия, предусмотренные Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по созданию службы по вопросам похоронного дела. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Администрация Тихвинского района, как орган местного самоуправления не наделена полномочиями по созданию муниципальных учреждений, предприятий и служб, самостоятельно устанавливать свою структуру администрации, так как эти полномочия относятся к вопросам представительного органа местного самоуправления - Совета депутатов Тихвинского городского поселения и Совета депутатов Тихвинского района. Тихвинским городским прокурором не представлено достаточных доказательств о том, какие именно права граждан на осуществление местного самоуправления были нарушены по исполнению вопросов местного значения по организации ритуальных услуг. По существу доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, изложенным в суде первой инстанции.

Прокурором, участвовавшим в деле, на апелляционную жалобу представлены возражения, в которых просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, поскольку доводы жалобы сводятся к переоценке обстоятельств, которые суд всесторонне и полно исследовал.

В апелляционную инстанцию от третьего лица - председателя комитета социальной защиты населения администрации МО Тихвинский муниципальный район Ленинградской области поступило заявление о рассмотрении дела в отсутствие представителя комитета.

Судебная коллегия, в соответствии со ст.ст. 167, 327 ГПК РФ, считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на них, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда приходит к следующему.

Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (статьями 9 и 25 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Указом Президента РФ от 29.06.1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших") в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

Согласно ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Статьей 9 названного Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ установлен следующий гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств соответствующих бюджетов.

Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет супруга, родственников и иных лиц, взявших на себя обязанности осуществить погребение умершего (п. 4 ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ).

При этом ст. 12 указанного Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ предусмотрено, что возможность осуществления погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к его телу после смерти.

Таким образом, Федеральный закон от 12.01.1996 года N 8-ФЗ предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет; в последнем случае родственники могут получать ритуальные услуги у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Из материалов дела усматривается, что Тихвинской городской прокуратурой проведена проверка соблюдения требований федерального законодательства в сфере организации похоронного дела в Тихвинском муниципальном районе Ленинградской области. По результатам проверки Тихвинским городским прокурором главе администрации МО Тихвинский муниципальный район внесено представление об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле от 08.08.2013 года. Из ответа и.о. заместителя главы администрации по безопасности и жизнеобеспечению населения МО Тихвинский муниципальный район на представление прокурора следует, что на территории Тихвинского городского поселения специализированная служба по вопросам похоронного дела создана в виде специализированного предприятия ООО " "данные изъяты" ", которая выполняет обязанности по организации и предоставлению ритуальных услуг, в том числе и гарантированных на основании договора на похоронное обслуживание (л.д. 6-10 т. 1).

Между тем в силу п. 22 ст. 14 Федерального закона РФ от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

На основании решений Совета депутатов муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области от 04 мая 2011 года N 02-197 и Совета депутатов муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области от 04 мая 2011 года N 01-170 заключено соглашение от 04 мая 2011 года N 02-137/01-179 между администрацией Тихвинского городского поселения, с одной стороны, и администрацией Тихвинского района, с другой стороны, предметом которого является осуществление администрацией Тихвинского района части полномочий администрации Тихвинского городского поселения по решению вопросов местного значения поселения, в частности, по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, формированию, исполнению бюджета Тихвинского городского поселения, изданию муниципальных правовых актов (п.1.1 подп. 1, 23, 28 Соглашения).

В свою очередь подп. 29 п. 1.1 названного соглашения от 04 мая 2011 года N 02-137/01-179 предоставляет органу местного самоуправления право создания муниципальных предприятий и учреждений, осуществления функций и полномочий учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений, определения целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждения их уставов, осуществления финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также право по формированию и размещению муниципального заказа (л.д. 70).

Главой администрации МО Тихвинский муниципальный район принято постановление от 27.12.2012 года N 01-3381-а "Об утверждении перечня и стоимости гарантированных услуг по погребению на территории муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области на 2013 год". В данный перечень включены следующие услуги: оформление документов, необходимых для погребения умершего; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище; рытье могилы и захоронение (л.д. 11, 12 т. 1).

Между администрацией Тихвинского городского поселения и ООО " "данные изъяты" " заключен договор на похоронное обслуживание от 05 марта 2011 года N 02-73. В соответствии с условиями которого, заказчик поручает специализированному предприятию осуществлять работу по похоронному обслуживанию населения, погребению тел (останков) людей после их смерти на кладбищах г. Тихвина в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О погребении и похоронном деле". Согласно пунктам 2.3.1., 2.3.3. и 2.3.4. договора специализированное предприятие производит отвод участков земли для погребения на кладбище, осуществляет контроль за действиями лиц, выполняющих подготовку могил и погребение умерших, регистрирует каждое захоронение в книге регистрации захоронений.

Однако положения данного договора на похоронное обслуживание от 05 марта 2011 года N 02-73 не содержат условий, гарантирующих оказание гражданам на безвозмездной основе услуг по погребению в соответствии со ст. 9

Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Из анализа ст. 29 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" усматривается, что специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и ее субъектов, а также зарегистрированы в установленном порядке.

Как усматривается из доводов ответчика функциями специализированной службы по договору наделена коммерческая организация - ООО " "данные изъяты" ", но не организация, созданная органом местного самоуправления, как того требует действующее законодательство.

Между тем, в силу положений вышеприведенных статей 9, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ именно органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела в первую очередь осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению, и не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В ходе рассмотрения настоящего гражданского дела по существу ответчик не представил доказательств тому, что органом местного самоуправления поселения были предприняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что отсутствие подобной специализированной службы, действующей на территории МО Тихвинское городское поселение Тихвинского района Ленинградской области, нарушает права жителей этого поселения на выбор исполнителя ритуальных услуг ввиду отсутствия конкуренции. Обязанность организации таких служб органами местного самоуправления поселений предусматривается приведенными выше нормами.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, основаны на ошибочном толковании действующего законодательства, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств, в то время как основания для их переоценки отсутствуют.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с правильно установленными обстоятельствами дела, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, и с учетом подлежащих применению норм материального и процессуального права.

Руководствуясь ст.ст. 328-330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия Ленинградского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Тихвинского городского суда Ленинградской области от 19 декабря 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя МО Тихвинского муниципального района Ленинградской области - ФИО1 - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи

Судья Боровский В.А.