Апелляционное определение СК по административным делам Челябинского областного суда от 10 июня 2014 г. по делу N 11-5886/2014

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего Шигаповой С.В.,

судей Кучина М.И., Зариповой Ю.С.,

при секретаре Бурцеве П.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению прокуратуры города Челябинска, апелляционной жалобе Сухоручкина А.М. на решение Советского районного суда города Челябинска от 12 марта 2014 года по гражданскому делу по иску Прокурора города Челябинска в интересах Сухоручкина А.А. и неопределенного круга лиц к администрации города Челябинска о признании незаконным, недействующим и отмене пункта 1 распоряжения администрации города Челябинска N 1077 от 27 февраля 2013 года о закреплении территорий за муниципальными образовательными учреждениями города Челябинска, взыскании в пользу Сухоручкина А.А. расходов на составление план-схемы,

заслушав доклад судьи Шигаповой С.В. об обстоятельствах дела и доводах апелляционных представления и жалобы, выслушав пояснения представителя прокуратуры города Челябинска - Звонаревой Т.Ю., Сухоручкина A.M., представителя третьего лица - Управления по делам образования города Челябинска - Маркина А.А., действующего на основании доверенности N 16-01/184 от 21 января 2014, выданной на срок до 31 декабря 2014 года,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор города Челябинска, действующий в интересах Сухоручкина А.А. и неопределенного круга лиц обратился с иском (с учетом изменений) к администрации города Челябинска о признании незаконным, недействующим и отмене пункта 1 распоряжения администрации города Челябинска N 1077 от 27 февраля 2013 года о закреплении территорий за муниципальными образовательными учреждениями города Челябинска, и взыскании в пользу Сухоручкина А.А. расходов на составление план-схемы.

В обоснование заявленных требований указал на то, что прокуратурой города Челябинска по обращению Сухоручкина А.А. проведена проверка нарушений законодательства об образовании при закреплении территорий за муниципальными образовательными учреждениями города Челябинска, в ходе которой установлено, что пункт 1 распоряжения администрации города

2

Челябинска N 1077 от 27 февраля 2013 года утверждено закрепление территорий за муниципальными образовательными учреждениями города Челябинска. Ряд жилых домов необоснованно, в нарушение требований СанПиН 2.4.2821-10 закреплен за образовательными учреждениями, расположенными на расстоянии от 0.6 до 1-48 км.

В судебном заседании старший помощник прокурора города Челябинска - Звонарева Т.Ю., истец - Сухоручкин A.M. поддерживали заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель администрации города Челябинска, третьего лица ? МАОУ гимназия N 93 в судебном заседании участия не принимали при надлежащем извещении о времени и месте судебного разбирательства.

Представитель Управления по делам образования администрации города Челябинска - Маркин А.А. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, представив письменные возражения.

Решением Советского районного суда города Челябинска от 12 марта 2014 года в удовлетворении заявленных Прокуратурой города Челябинска требований отказано.

В апелляционном представлении Прокуратура города Челябинска просит решение суда отменить, вынести по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нарушение норм материального и процессуального права. В опровержении вывода суда первой инстанции о рекомендательном характере требований СанПиН 2.4.2821-10 ссылается на пункты 1.3, 1.4, опровергающие по своему содержанию указанный вывод суда. Необходимость применения требований СанПиН 2.4.2821-10 не только к проектируемым и строящимся зданиям общеобразовательных учреждений, но и к ранее построенным зданиям обосновывает разделом II указанных правил, а также Определением Верховного Суда Российской Федерации N5-Г11-106 от 15 июня 2011 года. Повторяет изложенные в представленном в суд первой инстанции заявлении доводы о дискриминационном характере пункта 1 оспариваемого распоряжения администрации, как нарушающего права граждан на общедоступное образование. Настаивает на преюдиции Определения Верховного Суда Российской Федерации N 5-Г11-106 от 15 июня 2011 года при разрешении настоящего гражданского дела по существу. Не соглашается в с выводом суда о соответствии формы правового в виде распоряжения требованиям Положения о муниципальных правовых актах города Челябинска, поскольку распоряжением установлены права и

3

обязанности не только лиц, жилые дома которых закреплены за образовательным учреждением, но и иных лиц, желающих обучаться в данном образовательном учреждении, имеющих такую возможность после зачисления учащихся, проживающих на закрепленной территории. При этом прокурор указывает на неоднократность применения оспариваемого нормативно-правового акта, что указывает на необходимость принятия администрацией акта в виде постановления, а не распоряжения. В качестве процессуального нарушения указывает на необоснованную ссылку в обжалуемом решении на письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 06 октября 2011 года N 01/12677- 1-2, не являющееся нормативно-правовым актом.

В апелляционной жалобе Сухоручкин A.M. просит решение суда отменить, вынести по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы ссылается на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела и нарушение норм материального и процессуального права. Находит вывод суда о том, что оспариваемое распоряжение является муниципальным правовым актом, не имеющим нормативного характера, адресованным ограниченному кругу лиц, и устанавливающим, изменяющим или отменяющим их права и обязанности, не соответствующим Положению о муниципальных правовых актах города Челябинска, при этом также ссылаясь на то, что распоряжением установлены права и обязанности не только лиц, жилые дома которых закреплены за образовательным учреждением, но и иных лиц, желающих обучаться в данном образовательном учреждении, имеющих такую возможность после зачисления учащихся, проживающих на закрепленной территории, при этом, указывая на неоднократность применения оспариваемого распоряжения администрации. Считает, что оспариваемое распоряжение обладает признаками нормативно-правового акта, при этом указывая на неверно избранную администрацией форму правового акта - распоряжения. В качестве нарушения норм материального права указывает на неприменение закона, подлежащего применению, а именно: Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Устава города Челябинска, в соответствии с которыми следует, что закрепление территорий должно быть произведено в форме муниципального нормативно-правового акта -постановления администрации. Ссылаясь на несогласие с выводом суда первой инстанции о рекомендательном характере требований СанПиН 2.4.2821-10, указывает также на неприменение закона, подлежащего применению, в частности, нормы Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", при этом указывая иную правовую позицию выработанной судебной практики по спорам о соблюдении гражданами, индивидуальными предпринимателями и

4

юридическими лицами санитарных правил, являющихся для них обязательными. Повторяет довод о необоснованной ссылке в обжалуемом решении на письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 06 октября 2011 года N 01/12677-1-2, не являющегося нормативно-правовым актом. Считает о недоказанности со стороны администрации обстоятельств, послуживших основанием для принятия распоряжения N 1077 и его законности. Ссылается на отсутствие в обжалуемом решении надлежащей правовой оценки представленным заявителем доказательствам в виде план-схемы и истребованным судом ответам КУиЗО города Челябинска, подтверждающим доводы заявителя. Обращает внимание на то, что в настоящее время оспариваемое распоряжение признано утратившим силу в связи с принятием иного нормативно-правового акта, регулирующего те же правоотношения по закреплению территорий за муниципальными общеобразовательными учреждениями практически без существенных изменений содержания предыдущего документа.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель прокуратуры города Челябинска - Звонарева Т.Ю. доводы представления поддержала, сославшись на изложенные в нем обстоятельства.

Сухоручкин A.M. в судебном заседании апелляционной инстанции согласился с доводами апелляционного представления прокурора, поддержав доводы своей апелляционной жалобы, сославшись на изложенные в ней обстоятельства.

Представитель Управления по делам образования города Челябинска -Маркин А.А. в судебном заседании апелляционной инстанции против удовлетворения доводов апелляционных жалобы и представления возражал, полагая о законности постановленного по делу решения.

Представители администрации города Челябинска, МАОУ гимназия N 93 в судебном заседании апелляционной инстанции участия не принимали при надлежащем извещении о времени и месте судебного разбирательства.

Учитывая наличие сведений о надлежащем извещении о времени и месте судебного разбирательства неявившихся участников процесса при отсутствии сведений об уважительности причин их неявки в судебное заседание, судебная коллегия полагает о возможности рассмотрения дела в их отсутствие (статья 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Выслушав стороны, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, проверив материалы дела в полном объеме,

5

законность и обоснованность решения суда первой инстанции, судебная коллегия не установила оснований к отмене решения суда.

В силу статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции в интересах законности вправе проверить решение суда первой инстанции в полном объеме.

В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Часть 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Судом установлено и подтверждается совокупностью представленных в материалах дела доказательств, что оспариваемым пунктом 1 Распоряжения Администрации города Челябинска от 27 февраля 2013 года утверждено закрепление территорий за муниципальными образовательными учреждениями города Челябинска.

Суд первой инстанции, приходя к выводу о том, что указанное распоряжение принято в пределах полномочий администрации города Челябинска, исходил из компетенции органов местного самоуправления по

6

закреплению муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа.

Так как Распоряжением администрации города Челябинска N 1077 от 27 февраля 2013 года закрепляется конкретная территория за отдельными муниципальными общеобразовательными учреждениями города Челябинска, районный суд установил, что данное распоряжение адресовано ограниченному кругу лиц и устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности данных лиц, в связи с чем, пришел к обоснованному выводу, что, выбранная администрацией города Челябинска форма правового акта -распоряжение соответствует требованиям Положения о муниципальных правовых актах города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 30 июня 2009 года N 4/3.

Согласно ответам Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска расстояние между рядом жилых домов и зданий школ в различных районах города Челябинска составляет более 500 метров.

Однако, опровергая ссылку заявителей на требования СанПиН 2.4.2.2821-10 в качестве основания для признания оспариваемого распоряжения администрации незаконным, суд первой инстанции исходил из рекомендательного характера требований пункта 2.4 СанПиН 2.4.2.2821-10, которые, как обоснованно указано в решении, распространяются на проектирование и строительство городских общеобразовательных учреждений, но не могут быть применены к ранее построенным зданиям общеобразовательных учреждений.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что распоряжение администрации города Челябинска N 1077 от 27 февраля 2013 года о закреплении территорий за муниципальными образовательными учреждениями города Челябинска принято в пределах полномочий администрации города Челябинска в установленном порядке, и не противоречит нормам действующего законодательства Российской Федерации. Кроме того, суд первой инстанции указал на отсутствие оснований для удовлетворения требований Прокурора города Челябинска, действующего в интересах Сухоручкина А.А., о взыскании в пользу последнего расходов на составление план-схемы, поскольку указанное требование вытекает из первоначального.

7

С такими выводами суда первой инстанции находит необходимым согласиться судебная коллегия, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего гражданского дела по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Круг вопросов местного значения определен в статье 132 Конституции Российской Федерации и статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования предусмотрены и пунктом 1 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Последним к компетенции названных органов также отнесены учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа (пункт 6 части 1 статьи 9 указанного Федерального закона).

Регламентируя вопросы организации приема на обучение по основным общеобразовательным программам, Федеральный "Об образовании в Российской Федерации" частью 3 статьи 67 установил, что правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация.

В целях охраны здоровья обучающихся при осуществлении деятельности по их обучению и воспитанию в образовательных учреждениях Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека утверждены санитарно-эпидемиологические требования к условиям организации обучения СанПиН 2.4.2.2821-10. Разделом II СанПиН определены требования к размещению общеобразовательных учреждений, в том числе пунктом 2.4. установлено, что при проектировании и строительстве городских общеобразовательных организаций рекомендуется предусмотреть пешеходную доступность учреждений, расположенных: во II и III строительно-климатических зонах -

8

не более 0,5 км; в I климатическом районе (I подзона) для обучающихся I и II ступени образования - не более 0,3 км, для обучающихся III ступени образования - не более 0,4 км; в I климатическом районе (II подзона) для обучающихся I и II ступени образования - не более 0,4 км, для обучающихся III ступени образования - не более 0,5 км.

Согласно пункту 2.5 санитарно-эпидемиологических требований к размещению общеобразовательных учреждений в сельской местности пешеходная доступность для обучающихся общеобразовательных учреждений: во II и III климатических зонах для обучающихся I ступени образования составляет не более 2,0 км; для обучающихся II и III ступени образования - не более 4,0 км, в I климатической зоне - 1,5 и 3 км соответственно.

При расстояниях свыше указанных для обучающихся общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности, необходимо организовывать транспортное обслуживание до общеобразовательного учреждения и обратно. Время в пути не должно превышать 30 минут в одну сторону.

Несогласие заявителей с выводом суда первой инстанции о рекомендательном характере требований СанПиН 2.4.2821-10 опровергаются содержанием пунктов 1.3 и 1.4 СанПиН 2.4.2821-10.

Так, в соответствии с пунктом 1.3, санитарные правила распространяются на проектируемые, действующие, строящиеся и реконструируемые общеобразовательные организации независимо от их вида, организационно-правовых форм и форм собственности. Настоящие санитарные правила распространяются на все общеобразовательные организации, реализующие программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования и осуществляющие образовательный процесс в соответствии с уровнями общеобразовательных программ трех ступеней общего образования:

Согласно пункту 1.4, настоящие санитарные правила являются обязательными для исполнения всеми гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией, эксплуатацией общеобразовательных организаций, воспитанием и обучением обучающихся. Наряду с обязательными для исполнения требованиями, санитарные правила содержат рекомендации по созданию наиболее благоприятных и

9

оптимальных условий для обучающихся общеобразовательных организаций, направленных на сохранение и укрепление их здоровья.

Такой вывод суд первой инстанции дополнительно подтверждает содержащимися в письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 6 октября 2011 года N 01/12677-1-2 разъяснениями требований санитарных правил СанПиН 2.4.2.2821-10, согласно которым в рамках архитектурно-планировочных решений санитарные правила СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях" распространяются на те общеобразовательные учреждения, которые будут строиться по вновь разработанным проектам. Кроме того, в письме прямо разъяснено, что для ранее построенных зданий оборудование помещений для сна в общеобразовательных учреждениях носит рекомендательный характер.

Таким образом, системное толкование приведенных норм права в совокупности с обстоятельствами настоящего гражданского дела позволили суду первой инстанции сделать правильный вывод о том, что правила СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях" в части заявленных прокурором требований не могут применяться, поскольку требования данных нормативных документов на здания, введенные в эксплуатацию до их принятия, не распространяются.

Вопреки доводам жалобы и представления, ссылка в решении районного суда на указанный документ, как на одно из доказательств по гражданскому делу, не может расцениваться судебной коллегией в качестве существенного процессуального нарушения, влекущего безусловную отмену постановленного по делу решения.

Ссылки в жалобе и представлении на иную правовую позицию, выработанную судебной практикой по спорам о соблюдении гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил, являющихся для них обязательными, включая правовую позицию, выраженную в Определении Верховного Суда Российской Федерации N 5-Г11-106 от 15 июня 2011 года, являются несостоятельными, поскольку судебная практика, на которую ссылаются заявители в своей жалобе, касается споров с иными обстоятельствами и не имеет правового значения при разрешении настоящего гражданского дела по существу.

10

Доводы апелляционной жалобы Сухоручкина A.M. об отсутствии надлежащей правовой оценки представленным заявителем доказательствам в виде план-схемы и истребованным судом ответам КУиЗО города Челябинска, подтверждающим доводы заявителя, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку в силу части 2 статьи 56, статей 59, 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения дела, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

Вопреки доводам апелляционной жалобы судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применены нормы материального и процессуального права; выводы суда, изложенные в решении суда, соответствуют обстоятельствам дела.

Оснований для переоценки исследованных судом первой инстанции доказательств, на чем фактически настаивает в апелляционной жалобе Сухоручкин A.M., суд апелляционной инстанции не находит.

Повторные доводы апелляционного представления о дискриминационном характере пункта 1 распоряжения администрации, как нарушающего права граждан на общедоступное образование, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку они аналогичны мотивам обращения в суд с заявлением, были предметом проверки суда первой инстанции, по существу сводятся к иной оценке имеющихся в материалах дела доказательств и установленных по делу обстоятельств, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права и, как не опровергающие правильности выводов суда, не являются основанием для отмены постановленного по делу решения.

Принятия акта органа местного самоуправления в форме распоряжения, в то время, как действующим законодательством предусмотрено его принятие в форме постановления, не влечет отмену судебного решения по той причине, что в настоящее время оспариваемое распоряжение администрации утратило силу и не порождает каких - либо правовых последствий для граждан. Кроме того, сам факт принятия акта органа местного самоуправления в иной форме, нежели установлено законодателем не влечет его безусловную отмену или признание недействующим при отсутствии иных обязательных составляющих для такового признания его судебным органом.

11

Иные доводы апелляционных представления и жалобы сводятся к иному субъективному толкованию заявителями норм права, регулирующих возникшие правоотношения и не могут являться безусловными основаниями для отмены судебного решения, постановленного с соблюдением норм и требований действующего законодательства в сфере регулирования общественных отношений.

Других правовых доводов, указывающих на незаконность и необоснованность решения суда, апелляционная жалоба и апелляционное представление не содержат. Обстоятельства, влекущие в соответствии с частью 4 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса РФ отмену решения суда, не установлены.

Судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела по существу правильно определены и установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом норм права, регулирующих возникшие правоотношения, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение, не подлежащее отмене по доводам апелляционной жалобы.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права, влекущих безусловную отмену состоявшегося по делу решения, допущено не было.

Руководствуясь статьями 327, 327.1, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Советского районного суда города Челябинска от 12 марта 2014 года оставить без изменения, апелляционное представление прокуратуры города Челябинска, апелляционную жалобу Сухоручкина А.М. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: