Апелляционное определение СК по административным делам Томского областного суда от 06 мая 2014 г. по делу N 33-1172/2014

Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе:

председательствующего Ахвердиевой И.Ю.,

судей: Бондаревой Н.А., Фоминой Е.А.,

при секретаре Биляк Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске дело по заявлению Мельникова О.О. об оспаривании пункта 1 Приложения к постановлению администрации г. Томска от 13 августа 2013 года N 865

по апелляционной жалобе администрации г. Томска на решение Советского районного суда г. Томска от 29 января 2014 года.

Заслушав доклад судьи Бондаревой Н.А., объяснения представителя администрации г. Томска Виденко М.А., поддержавшую апелляционную жалобу, возражения заявителя Мельникова О.О., заключение прокурора Федько П.С., полагавших решение не подлежащим отмене, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Мельников О.О. обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 1 приложения к постановлению администрации г. Томска от 13.08.2013 N 865 "Об установлении перечня случаев, когда предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности Города Томска, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены на территории муниципального образования "Город Томск", осуществляется исключительно на торгах", в части указания на предоставление земельных участков "для ведения садоводства".

В обоснование указал, что обратился в администрацию г. Томска с заявлением об образовании и предоставлении ему в собственность земельного участка по адресу: /__/, площадью /__/ кв.м для садоводства, однако ему было отказано со ссылкой на указанный нормативный акта. Считает, что данный акт противоречит положениям статей 30, 34, 38 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливая иной порядок предоставления земельного участка под садоводство гражданину, поскольку Земельным кодеком Российской Федерации не предусмотрено проведение торгов для предоставления гражданину земельного участка для целей, не связанных со строительством.

В судебном заседании Мельников О.О. и его представитель Лаптев Д.Б. настаивали на признании оспариваемого нормативного акта недействующим с даты принятия, указав, что торги ухудшают положение гражданина в части срока предоставления, наличия альтернативных претендентов, стоимости земельного участка.

Представитель администрации г. Томска Осипов А.О. в судебном заседании считал заявление не подлежащим удовлетворению, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочия издавшего его органа, в форме, в которой орган вправе принимать нормативный правовой акт, в предусмотренном порядке опубликованный, в пределах его компетенции, а также определенным содержанием.

Прокурор Семитко С.Е. в заключении полагала данный нормативный акт в оспариваемой части противоречащим федеральному законодательству.

Обжалуемым решением суд на основании статьи 17, части 1 статьи 131, статьи 132 Конституции Российской Федерации, статьи 1, пунктов 1, 4 статьи 2, статьи 11, пункта 1 статьи 20, пункта 1 статьи 24, пункта 1 статьи 28, статей 30, 34, пункта 2 статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 7, части 1 статьи 14, частей 1 и 3 статьи 34, статей 44, 78 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 1, пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 15.04.1998 N66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", признал противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления судебного решения в законную силу пункт N 1 Приложения к постановлению администрации г. Томска от 13.08.2013 N 865 "Перечень случаев, когда предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Томска, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничены и которые расположены на территории муниципального образования "Город Томск", осуществляется исключительно на торгах, согласно приложению" в части указания на предоставление земельных участков "для ведения садоводства", обязал администрацию г. Томска опубликовать сообщение о решении после вступления его в законную силу в "Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск".

В апелляционной жалобе администрация г. Томска просит решение отменить, принять новое - об отказе в удовлетворении заявления Мельникова О.О. Ссылается на то, что администрация г. Томска при принятии оспариваемого акта действовала в пределах предоставленных полномочий, в целях исполнения возложенной пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации обязанности принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков. Приводя анализ действующего земельного законодательства, полагает, что норма о предоставлении земельных участков для садоводства на торгах соответствует ему. Отмечает, что заявителем не доказан факт нарушения его прав пунктом 1 Приложения к постановлению администрации г. Томска от 13.08.2013 N 865, в связи с чем у суда отсутствовали основания для признания муниципального правового акта в заявленной части незаконным.

Относительно апелляционной жалобы Мельниковым О.О. поданы возражения о несостоятельности её доводов, в которых он также просит изменить решение суда, признать оспариваемое постановление недействующим со дня принятия.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам части 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия не нашла оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с пунктами "в" и "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

При этом пункт 4 указанной статьи предусматривает возможность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий издавать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, определен статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 указанной статьи органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны в частности принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений.

Из пунктов 2-6 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что граждане, заинтересованные в предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, подают заявления в уполномоченный орган. В заявлении указывается цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении испрашиваемого земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка. В двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка уполномоченный орган принимает решение о предоставлении этого земельного участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта.

Постановлением администрации г. Томска от 13.08.2013 N 865 утверждено приложение к постановлению - "Перечень случаев, когда предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности Города Томска, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены на территории муниципального образования "Город Томск", осуществляется исключительно на торгах". В пункте 1 данного перечня указано - "предоставление земельных участков для размещения садоводческих некоммерческих объединений и для ведения садоводства, за исключением случаев предоставления земельных участков для размещения садоводческих некоммерческих объединений граждан, персональные составы членов которых сформированы уполномоченным органом администрации Города Томска, а также гражданам, которые являются членами таких садоводческих некоммерческих объединений либо членами одного из следующих садоводческих некоммерческих объединений: 1) которому до вступления в силу настоящего постановления был предоставлен земельный участок, составляющий территорию соответствующего некоммерческого объединения; 2) которое было создано (организовано) до вступления в силу Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" при иной организации, которой были предоставлены земельные участки для соответствующей цели использования".

Суд первой инстанции, проанализировав оспариваемые положения, сделал правильный вывод о том, что пункт 1 приложения к постановлению администрации г. Томска от 13.08.2013 N 865 в нарушение требований земельного законодательства устанавливает иной порядок предоставления земельного участка для ведения садоводства по заявлению граждан, чем предусмотренный ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, вводит для заявителя дополнительное требование, связанное с необходимостью выиграть торги.

При этом суд обоснованно указал, что пунктом 2 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок предоставления земельных участков заинтересованным в этом лицам, проведение торгов при этом не предусматривается, поскольку земельный участок предоставляется лицу, произведшему кадастровые работы и кадастровый учет испрашиваемого участка, что прямо предусмотрено пунктом 5 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Пункт 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации не дает право органам местного самоуправления изменять положения пунктов 2-5 данной статьи, и не относится к понятию установления "процедуры и критериев предоставления таких земельных участков". Проведение торгов нарушает положения статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации и в части сроков рассмотрения заявления гражданина и предоставления ему земельного участка.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку оспариваемые заявителем положения постановления применялись и на их основании реализовывались права граждан, суд, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" правомерно признал их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, а не с момента принятия постановления администрации г. Томска от 13.08.2013 N 865, как просил заявитель.

Доводы жалобы о том, что возможностью проведения торгов при предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, достигается реализация принципа эффективности распоряжения земельными участками путем получения максимально возможной цены, а также обеспечивается равный доступ граждан к информации о предоставляемых земельных участках и равная возможность граждан по осуществлению права на предоставление участка, судебной коллегией во внимание не принимаются по следующим основаниям.

Действительно, Земельным кодексом Российской Федерации не урегулирован порядок предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц. В таких случаях является возможным определение претендента на спорный участок путем выставления его на торги, поскольку указанный способ предоставления земельного участка будет отвечать принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволит обеспечить справедливость, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Однако обязательное проведение торгов при предоставлении земельного участка гражданину для садоводства и закрепление в оспариваемом постановлении возможности предоставления земельного участка для садоводства исключительно на торгах противоречит положениям статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Более того, согласно положениям абзаца 30 постановления Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" торги по выставленному предмету торгов признаются несостоявшимися в случае, если в торгах участвовало менее 2 участников. Таким образом, в случае отсутствия, помимо заявителя, претендентов на определенный земельный участок для садоводства, его приобретение в собственность для конкретного лица, изъявившего желание на его приобретение, становится невозможным.

Ссылки в апелляционной жалобе на положения части 1 статьи 28 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" выводов суда не опровергают, поскольку основаны на ошибочном толковании действующего законодательства.

Утверждение администрации г. Томска о том, что оспариваемые положения не нарушают права заявителя, является несостоятельным, поскольку, как следует из материалов дела, Мельникову О.О. было дважды отказано в предоставлении земельных участков в собственность для ведения садоводства без проведения торгов со ссылками на оспариваемое постановление.

Частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено право граждан, считающих, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, оснований для её удовлетворения и отмены судебного постановления судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 328, статьей 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Советского районного суда г. Томска от 29 января 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Томска - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: