Апелляционное определение СК по гражданским делам Омского областного суда от 27 августа 2014 г. по делу N 33-4926/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда в составе:

председательствующего Илларионова А.В.,

судей областного суда: Ершовой Л.А., Иволгиной Н.В.,

при секретаре Усмановой Г.И.,

рассмотрела в судебном заседании 27 августа 2014 года дело по апелляционной жалобе департамента архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска на решение Центрального районного суда г.Омска от 30 мая 2014 года, которым постановлено:

"Признать незаконным распоряжение Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска N N " ... " от 24.12.2013 года "О признании утратившими силу некоторых распоряжений департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска" в части признания утратившим силу распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска "О предварительном согласовании места размещения " ... " по улице " ... " в " ... " административном округе города Омска" N N " ... " от 11.09.2013 года".

Заслушав доклад судьи областного суда Иволгиной Н.В., пояснения представителя департамента архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска Гаак И.А., пояснения представителя Патутиной Т.И. - Журавлева А.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Патутина Т.И. обратилась в суд с заявлением о признании незаконным распоряжения департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Омска, ссылаясь на то, что 25.07.2011 она обратилась в Главное управление по земельным ресурсам Омской области с заявлением о предоставлении ей земельного участка по ул. " ... " в " ... " АО г.Омска под строительство " ... ". Рассмотрев заявление, Главное управление по земельным ресурсам Омской области направило ее обращение в департамент архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска для рассмотрения возможности строительства объекта на испрашиваемом земельном участке.

11.09.2013 департамент архитектуры и градостроительства утвердил акт выбора земельного участка, сформировал земельный участок и отправил соответствующую информацию в Главное управление по земельным ресурсам Омской области.

В связи с тем, что Главное управление по земельным ресурсам Омской области было ликвидировано, а функции по распоряжению земельными участками на территории г.Омска были переданы в департамент архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска, материалы, касающиеся предоставлению ей земельного участка, были направлены в департамент.

11.09.2013 департаментом архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска было издано распоряжение N N " ... " "О предварительном согласовании места размещения " ... " по улице " ... " в " ... " АО г.Омска".

24.12.2013 департаментом архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска издано распоряжение N N " ... " "О признании утратившими силу некоторых распоряжений департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска", которым ранее принятое распоряжение N N " ... " от 11.09.2013 было признано утратившим силу в соответствии со ст.2 Решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 "Об установлении перечня случаев предоставления земельных участков для строительства исключительно на торгах".

Считает, указанное распоряжение департамента архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска незаконным и нарушающим ее права.

Процедура выбора земельного участка должна была быть завершена принятием решение о предварительном согласовании места размещения объекта еще до 25.02.2012, то есть задолго до принятия Решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 и вступления его в силу 29.06.2013.

Кроме того, полагает, что Решение Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 не распространяет свое действие на отношения, возникшие на основании заявлений о выборе земельных участков и принятии решений о предварительном согласовании мест размещения объектов, поданных до вступления его в силу, то есть до 29.06.2013.

Просила суд признать недействительным распоряжение департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Омска N N " ... " от 24.12.2013 "О признании утратившими силу некоторых распоряжений департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска" в части признания утратившим силу распоряжения департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Омска N N " ... " от 11.09.2013 "О предварительном согласовании места размещения " ... " по улице " ... " в " ... " административном округе города Омска".

Патутина Т.И. в судебное заседание не явилась.

В судебном заседании представитель Патутиной Т.И. - Журавлев А.В. заявленные требования поддержал.

Представитель Администрации г.Омска Жмотов В.А. участия в судебном заседании не принимал, представил письменный отзыв, в котором заявленные требования не признал, указав, что обжалуемый акт исходит из действий в строгом соответствии с постановлением Омского городского Совета от 20.11.2013 N 655, которым было дано официальное толкование применения во времени решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 и предусмотрено, что при наличии на дату вступления в силу решения N 131 в уполномоченном органе заявлений (о предоставлении земельных участков), независимо от стадии выполнения процедуры выбора земельного участка до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, уполномоченный орган не вправе принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, в случае намерения заявителя осуществить строительство объекта, включенного в утвержденный решением N 131 перечень.

В судебном заседании представитель департамента архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска Гаак И.А. требования Патутиной Т.И. не признала. Дала пояснения аналогичные пояснениями в письменном отзыве Администрации г.Омска.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе департамент архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что с момента вступления в законную силу муниципального акта, которым предусмотрено предоставление определенных земельных участков на торгах, они не могут быть предоставлены в ином порядке. Постановлением Омского городского Совета от 20.11.2013 N 655, которым было дано официальное толкование применения во времени решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 предусмотрено, что при наличии на дату вступления в силу решения N 131 в уполномоченном органе заявлений (о предоставлении земельных участков), независимо от стадии выполнения процедуры выбора земельного участка до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, уполномоченный орган не вправе принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, в случае намерения заявителя осуществить строительство объекта, включенного в утвержденный решением N 131 перечень. Законность постановления Омского городского Совета от 20.11.2013 N 655 была проверена Арбитражным судом Омской области, решением от 02.06.2014 которого указанное постановление признано соответствующим положениям Конституции РФ, нормам Гражданского кодекса РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также положениям Устава города Омска.

В отзыве на апелляционную жалобу представитель Патутиной Т.И. - Журавлев А.В. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему:

Удовлетворяя требования Патутиной Т.И., суд первой инстанции исходил из того, что постановление Омского городского Совета от 20.11.2013 N 655 не может служить правовым основанием для отмены в порядке самоконтроля распоряжения о предварительном согласовании места объекта и предоставлении земельного участка, поскольку на дату завершения процедуры выбора земельного участка нормативный акт в законную силу не вступил. Действие Решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 было неправомерно распространено на спорные правоотношения, возникшие до его принятия. К моменту вступления в силу Решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 истек установленный срок для принятия уполномоченным органом решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка.

Вместе с тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Порядок предоставления земельных участков для строительства объектов из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентирован ст.ст.30-32 ЗК РФ.

Согласно п.1 ст.30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием мест размещения объектов либо без предварительного согласования мест размещения объектов.

В соответствии с п.1 ст.31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст.29 данного Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в порядке, установленном п.5 ст.30 ЗК РФ. При этом первоначальным этапом предоставления участка является выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 указанного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

В соответствии с п.п.2,5 ст.31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст.29 ЗК РФ, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (п.6 ст.31 ЗК РФ).

В силу п.8 ст.31 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Таким образом, решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, завершает выбор земельного участка в пользу конкретного лица и служит основанием для последующего предоставления земельного участка для строительства.

Из материалов дела следует, что 25.07.2011 Патутина Т.И. обратилась в Главное управление по земельным ресурсам Омской области с заявлением о выборе земельного участка для строительства " ... " и предварительном согласовании места размещения объекта по адресу: " ... ", размер земельного участка " ... " га (л.д. " ... ").

Согласно выписке из протокола N N " ... " заседания комиссии по градостроительству и землепользованию на территории города Омска от 11.08.2011, на заседании комиссии было рассмотрено обращение Главного управления по земельным ресурсам Омской области о возможности использования земельного участка, находящегося в государственной собственности до разграничения собственности на землю, по ул. " ... " в " ... " административном округе г.Омска для строительства " ... "; комиссия не возражала против возможности предоставления данного земельного участка в порядке ст.31 ЗК РФ (л.д. " ... ").

Распоряжением департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 02.03.2012 N N " ... " была утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории ориентировочной площадью " ... " кв.м для строительства " ... " по " ... " (л.д. N " ... "). Соответствующая информация была направлена в Главное управление по земельным ресурсам Омской области.

В связи с принятием Закона Омской области от 06.12.2012 N 1496-ОЗ "О внесении изменений в Закон Омской области "О регулировании земельных отношений в Омской области", вступившего в силу с 11.02.2013, предусматривающего переход полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и расположенных в городе Омске, к органам местного самоуправления, Указом Губернатора Омской области от 07.02.2013 N 17 Главное управление по земельным ресурсам Омской области, ранее наделенное указанными полномочиями, было ликвидировано.

В этой связи в соответствии с подп. 9 п. 19 Положения о департаменте архитектуры и градостроительства Администрации города Омска, утвержденного решением Омского городского Совета от 11.04.2012 N 3 (в редакции решения Омского городского Совета от 27.02.2013 N 111), полномочия по принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка, в отношении земельных участков, расположенных в городе Омска, государственная собственность на которые не разграничена, перешли к департаменту архитектуры и градостроительства Администрации города Омска.

Распоряжением департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 11.09.2013 N N " ... " "О предварительном согласовании места размещения " ... " по ул. " ... " в " ... " административном округе г.Омска" был утвержден акт о выборе земельного участка для строительства " ... " по ул. " ... " в " ... " административном округе г.Омск (приложение к данному распоряжению); предварительно согласовано место размещения указанной станции согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утвержденной распоряжением департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 02.03.2012 N N " ... "; Патутиной Т.И. рекомендовано обеспечить проведение работ по формированию земельного участка и постановке его на государственный кадастровый учет в порядке, установленном законодательством (л.д. " ... ").

В соответствии с п.1.2 ст.30 ЗК РФ органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

На основании данной правовой нормы Решением Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 установлен перечень случаев предоставления земельных участков для строительства исключительно на торгах.

Согласно п.57 ст.2 Решения N 131 предоставление находящихся в муниципальной собственности города Омска земельных участков и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории города Омска, осуществляется исключительно на торгах в случае строительства автозаправочной и газонаполнительной станции.

Решение N 131 было опубликовано 28.06.2013 в газете " " ... "" N " ... ", вступило в силу 29.06.2013.

Омским городским Советом 20.12.2013 было принято постановление N 655 "Об официальном толковании применения во времени Решения Омского городского Совета от 19.06.2013 года N 131", согласно которому со дня вступления в силу решения N 131, в случае поступления в уполномоченный орган заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, а также при наличии на дату вступления в силу Решения N 131 в уполномоченном органе таких заявлений, независимо от стадии выполнения процедуры выбора земельного участка до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, уполномоченный орган не вправе принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, в случае намерения заявителя осуществить строительство объекта, включенного в утвержденный Решением N 131 перечень.

Таким образом, на момент принятия распоряжения департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 11.09.2013 N N " ... " "О предварительном согласовании места размещения " ... " по ул. " ... " в " ... " административном округе г.Омска" имелось вступившее в силу 29.06.2013 Решение Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131, устанавливающее на основании п.1.2 ст.30 ЗК РФ перечень объектов, для строительства которых земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности г.Омска, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются исключительно на торгах, и относящее к числу таких объектов автозаправочные станции.

24.12.2013 департаментом архитектуры и градостроительства Администрации города Омска издано распоряжение N N " ... " "О признании утратившими силу некоторых распоряжений департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска", согласно п.2 которого распоряжение департамента архитектуры и градостроительства Администрации г.Омска от 11.09.2013 N N " ... " "О предварительном согласовании места размещения " ... " по ул. " ... " в " ... " административном округе г.Омска" признано утратившим силу (л.д. " ... ").

В силу ч.4 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Указанные требования федерального законодательства распространяются как на нормативные, так и ненормативные муниципальные правовые акты.

Согласно ч.1 ст.48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Исходя из содержания данной правовой нормы орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону или иному нормативному правовому акту, изданному на основании закона.

При принятии департаментом архитектуры и градостроительства Администрации города Омска распоряжения от 11.09.2013 N N " ... " "О предварительном согласовании места размещения " ... " по ул. " ... " в " ... " административном округе г.Омска" наличие вступившего в силу Решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 "Об установлении перечня случаев предоставления земельных участков для строительства исключительно на торгах", изданного на основании п.1.2 ст.30 ЗК РФ, не было учтено.

Поскольку названный муниципальный нормативный правовой акт, устанавливающий перечень случаев предоставления земельных участков исключительно на торгах, вступил в силу 29.06.2013, то есть до принятия распоряжения департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 11.09.2013 N N " ... " о предварительном согласовании места размещения объекта, что свидетельствует о нарушении процедуры предоставления земельного участка, который начиная с 29.06.2013 мог быть предоставлен исключительно на торгах, у департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска и Администрации города Омска, учитывая положения ч.4 ст.7, ч.1 ст.48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", имелись правовые основания для отмены в порядке самоконтроля указанного распоряжения.

В этой связи оспариваемые заявителем положения ненормативного правового акта, принятого в порядке самоконтроля, - распоряжения департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 24.12.2013 N N " ... ", закону не противоречит.

Что касается доводов заявителя о том, что он обратился с заявлением о выборе земельного участка до принятия Решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131, а также о том, что в ходе процедуры выбора земельного участка уполномоченным органом был нарушен срок рассмотрения вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта, то надлежит учесть следующее.

Согласно Решению N 131 его действие не распространяется на случаи предоставления земельных участков на основании решений о предварительном согласовании места размещения объектов, принятых до 29.06.2013 (ст.2.2, введенная Решением Омского городского Совета от 20.11.2013 N 183).

Такое правовое регулирование обусловлено тем, что в случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта не само по себе заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, а принятое в установленном порядке после подачи указанного заявления решение о предварительном согласовании места размещения объекта служит основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка (п.8 ст.31 ЗК РФ).

Именно на момент принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка, уполномоченный орган должен определить, возможно ли последующее предоставление испрашиваемого земельного участка для строительства определенного объекта в предлагаемом заявителем месте размещения и без проведения торгов. При этом уполномоченный орган должен учитывать положения закона и принятых на основании закона нормативных правовых актов, определяющих возможность предоставления испрашиваемого земельного участка без проведения торгов.

В этой связи сами по себе ссылки заявителя на факт подачи ею заявления о выборе земельного участка до принятия Решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131, а также на нарушение Главным управлением по земельным ресурсам Омской области установленного п.9 Законом Омской области от 08.02.2006 N 731-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Омской области" шестимесячного срока на обеспечение выбора земельного участка для строительства со дня поступления такого обращения, не свидетельствуют о том, что после вступления 29.06.2013 в силу Решения Омского городского Совета от 19.06.2013 N 131 имелись правовые основания для принятия распоряжения департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 11.09.2013 N N " ... " о предварительном согласовании места размещения объекта, поскольку земельный участок для строительства названного объекта с 29.06.2013 мог быть предоставлен исключительно на торгах. Данных об оспаривании заявителем в суде, в том числе до принятия Решения N 131, бездействия уполномоченных органов и, соответственно, о наличии решения суда о возложении на уполномоченный орган обязанности принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта или решение о предоставлении земельного участка не имеется.

С учетом изложенного у суда первой инстанции отсутствовали предусмотренные ст.258 ГПК РФ основания для удовлетворения заявленных требований, так как оспариваемые заявителем положения ненормативных правовых актов соответствуют закону и с учетом этого не могут быть признаны нарушающими права либо свободы заявителя.

Таким образом, поскольку судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применены нормы материального права, решение подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 328,329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г. Омска от 30 мая 2014 года отменить, принять по делу новое решение.

Отказать в удовлетворении заявления Патутиной Т. И. об оспаривании распоряжения департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 24 декабря 2013 года N N " ... " "О признании утратившими силу некоторых распоряжений департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска" в части признания утратившим силу распоряжения департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 11 сентября 2013 года N N " ... " "О предварительном согласовании места размещения " ... " по улице " ... " в Октябрьском административном округе города Омска".

Председательствующий -

Судьи -