Решение Пермского краевого суда от 26 апреля 2011__13 июля 2011 г. по делу N 3-53-2011

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Швецова К.И.,

при секретаре Лысове В.Ю.,

с участием помощника прокурора Пермского края Кузнецовой И.А.,

представителя Законодательного Собрания Пермского края К.,

представителя губернатора Пермского края Б. ,

представителя Правительства Пермского края Н. ,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми 26.04.2011 года

гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края об

оспаривании отдельных положений нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Законодательным Собранием Пермского края 18.11.2010 года принят Закон Пермского края "О Программе государственных гарантий оказания населению Пермского края бесплатной медицинской помощи на 2011 год" N 713-ПК, который подписан губернатором Пермского края 02.12.2010 года, опубликован 06.12.2010 и 10.12.2010 в печатных изданиях "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 48; "Собрание законодательства Пермского края" N11 и вступил в силу с 01 января 2011 года (далее по тексту - краевая Программа, утвержденная ЗПК от 02.12.2010 года N 713-ПК).

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 2.4 раздела 4 краевой Программы, утвержденной ЗПК от 02.12.2010 года N 713-ПК. Впоследствии заявитель требования уточнил и просил признать недействующим только абзац 3 данной нормы, предусматривающий обеспечение за счет бюджетов муниципальных районов (городских округов) молочными продуктами детей первого и второго годов жизни, прикрепленных к муниципальной медицинской организации для получения первичной медико-санитарной помощи.

Из содержания указанного заявления следует, что оспариваемая норма противоречит ч.1 ст.38, ч.1 ст.41 Конституции РФ; п.п. 24 п.2, п.6 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; ч. 5 ст.19 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ч. 5 ст. 23 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Обеспечение питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет относится к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации по вопросу социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), находящемуся в их компетенции. Исполнение соответствующих обязательств должно осуществляться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в установленном ими порядке. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями по решению данного вопроса при условии передачи им необходимых материальных и финансовых ресурсов в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации (Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ).

Исполняя по существу полномочия органов государственной власти Пермского края по обеспечению молочными продуктами детей первого и второго годов жизни, муниципальные районы (городские округа) не получают необходимых субвенций из бюджета Пермского края, тем самым ограничиваются права названной категории лиц на получение полноценного, укрепляющего их здоровье питания.

В судебном заседании заявитель настаивал на удовлетворении своих требований по изложенным выше основаниям.

Представители Законодательного Собрания, Правительства и губернатора Пермского края в судебном заседании с заявлением прокурора не согласились, поскольку не усматривают противоречие абзаца 3 пункта 2.4 раздела 4 краевой Программы, утвержденной ЗПК от 02.12.2010 года N 713-ПК, нормам федерального законодательства.

Как следует из представленных ими письменных возражений на заявление, ежегодно Правительством Российской Федерации утверждается Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, в соответствии с которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают аналогичные территориальные программы (ст. 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1).

Федеральной Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2010 N782, предусмотрено,-

за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в установленном порядке предоставляются медицинская помощь, медицинские и иные услуги в молочных кухнях и прочих медицинских учреждениях, входящих в номенклатуру учреждений здравоохранения, утверждаемую Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которые не участвуют в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования (абзац 46 раздела 3 настоящей Программы).

Приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 29.07.2005 N 487 утвержден Порядок организации оказания первичной медико-санитарной помощи, абзацем 11 пункта 8 которого установлено, что амбулаторно-поликлиническая помощь, является частью первичной медико-санитарной помощи, и включает в себя организацию питания детей раннего возраста, который в годах не указан. В Единой номенклатуре государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, утвержденной приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 07.10.2005 N 627, молочная кухня числиться в перечне государственных и муниципальных учреждений здравоохранения.

Статьями 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация оказания на территории муниципального района (городского округа) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов отнесена к вопросам местного значения муниципального района (городского округа).

В таком случае принятие мер по организации питания детей раннего возраста отнесено к вопросу местного значения, решение которого находится в ведении органов местного самоуправления и обеспечивается за счет местного бюджета.

Принятием оспариваемой в части краевой Программы, не нарушаются также требования подпункта 24 пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, части 5 статьи 19 Закона N 131-ФЗ, части 5 статьи 23 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1. Субъекты федерации устанавливают лишь порядок обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет без финансового обеспечения соответствующих мероприятий, рассматривая данное полномочие как предоставление дополнительной меры социальной поддержки отдельной категории лиц, что является их правом, а не обязанностью. Указанная мера социальной поддержки не входит в Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд находит заявление заместителя прокурора Пермского края не подлежащим удовлетворению.

Оспариваемая в части заявителем краевая Программа, утвержденная ЗПК от 02.12.2010 года N 713-ПК, регулирует правоотношения в области предоставления населению Пермского края государственных гарантий по оказанию бесплатной медицинской помощи на 2011-ый год, связанных с охраной здоровья человека.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72, частям 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 настоящей Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В статье 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1, указано, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Пунктами 1, 4 абзаца 1 и абзацем 2 статьи 6; пунктом 2 абзаца 1 статьи 8 настоящих Основ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан отнесены:

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением;

разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя программу обязательного медицинского страхования.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право установления региональных стандартов медицинской помощи на уровне не ниже федеральных стандартов медицинской помощи, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, и осуществлять контроль за их соблюдением.

Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (за исключением территорий, медико-санитарное обеспечение населения которых в соответствии с пунктом 28 статьи 5 настоящих Основ осуществляется в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) обладают полномочиями по решению вопросов местного значения в области охраны здоровья граждан, в перечень которых входит, -

организация оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях;

В соответствии с п.п. 12 п. 1 ст. 15; п.п. 14 п. 1 ст. 16; п.5 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация оказания на территории муниципального района (городского округа) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов отнесена к вопросам местного значения муниципального района (городского округа).

Доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, предусмотрены в местных бюджетах.

Как предусмотрено абзацем 2 статьи 37.1; абзацами 1 и 4 статьи 37.2; абзацем 1 статьи 38 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан:

-первичная медико-санитарная помощь является основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинской помощи и включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; медицинскую профилактику важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое просвещение населения; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства;

-оказание медицинской помощи финансируется за счет средств обязательного медицинского страхования в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования, а также средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;

финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения является расходным обязательством муниципального образования;

первичная медико-санитарная помощь оказывается в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), врачами-специалистами, а также соответствующим средним медицинским персоналом.

В; соответствии с пунктом 5.2.12 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 321, полномочиями по установлению порядка оказания медицинской помощи, в том числе первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи, специализированной медицинской помощи, наделено указанное Министерство.

С учетом положений, закрепленных в пунктах 3.1 и 8 Порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи, утвержденного приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 29.07.2005 г. N 487, первичная медико-санитарная помощь, в том числе медицинская помощь женщинам в период беременности, во время и после родов оказывается учреждениями муниципальной системы здравоохранения преимущественно по месту жительства, в состав которых входят амбулаторно-поликлинические учреждения: амбулатория, центр общей врачебной (семейной) практики, районная (в т.ч. центральная), городская поликлиника, детская городская поликлиника, женская консультация.

Амбулаторно-поликлиническая помощь включает в себя организацию питания детей раннего возраста.

Молочная кухня, относящаяся к учреждениям охраны материнства и детства, входит в Единую номенклатуру государственных и муниципальных учреждений здравоохранения в соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 07.10.2005 г. N 627.

Согласно статье 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь определяются программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Правительство Российской Федерации утверждает Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и рассматривает доклад о ее реализации, ежегодно представляемый федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Утвердив постановлением от 04.10.2010 года N 782 Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 20011 год, Правительство Российской Федерации предусмотрело следующие положения:

-органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральной Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи на 2011 год (раздел 1);

-медицинская помощь на территории Российской Федерации оказывается за счет бюджетных ассигнований всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе средств бюджетов государственных фондов обязательного медицинского страхования (раздел 3).

Системный анализ приведенных выше норм законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации приводит к выводу об отсутствии у суда правовых оснований для удовлетворения заявленных прокурором требований.

Оспариваемая в части краевая Программа, утверждена Законом Пермского края от 02.12.2010 года N 713-ПК в пределах предоставленных субъекту федерации полномочий по предмету его совместного с Российской Федерацией ведения и не противоречит федеральному законодательству.

Федеральная и территориальная (Пермского края) Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год определяют, -

виды и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структуру тарифов на медицинскую помощь, а также предусматривают критерии качества и доступности медицинской помощи.

При этом законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации осуществлена функция по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Принято во внимание отнесение вышеназванными федеральными законами предоставления первичной медико-санитарной помощи, включающей в себя обеспечение молочными продуктами детей первого и второго годов жизни, к вопросам местного значения муниципального образования. Проводимые в связи с этим мероприятия учреждениями муниципальной системы здравоохранения преимущественно по месту жительства граждан, в состав которых входят амбулаторно-поликлинические учреждения, в том числе районные, городские и детские поликлиники с подведомственными им молочными кухнями, направлены на организацию питания детей раннего возраста и финансируются за счет бюджетов муниципальных образований.

Финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения является расходным обязательством муниципального образования.

В таком случае довод заявителя о том, что обеспечение молочными продуктами детей первого и второго годов жизни, прикрепленных к муниципальной медицинской организации для получения первичной медико-санитарной помощи, должно происходить за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по решению данного вопроса при условии передачи им необходимых материальных и финансовых ресурсов, нельзя признать состоятельным.

На федеральном уровне понятие "ранний возраст детей" не существует. Поэтому, учитывая право субъекта РФ осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, с целью оказания первичной медико-санитарной помощи на территории Пермского края принято обеспечивать молочными продуктами детей первого и второго годов жизни, прикрепленных к муниципальной медицинской организации.

Ссылаясь на подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", рассматриваемый во взаимосвязи с частью 5 статьи 23 Основ счзаконодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, прокурор утверждает о правовом регулировании оспариваемыми положениями краевой Программы, вопроса социальной поддержки семей, имеющих детей (многодетных семей, одиноких родителей), относящегося к полномочиям субъекта РФ по предметам совместного ведения с Российской Федерацией, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта РФ.

Как следует из материалов дела, заключений должностных лиц Департамента финансов и Управления здравоохранения Администрации города Перми, такой вывод является ошибочным. Программа государственных гарантий оказания населению Пермского края бесплатной медицинской помощи по своей сути не устанавливает одну из мер социальной поддержки отдельной категории лиц, а также детей в возрасте до трех лет - обеспечение их полноценным питанием. Предметом ее правового регулирования является оказание медицинской помощи, в рассматриваемом случае - первичной медико-санитарной помощи, включающей в себя обеспечение молочными продуктами детей первого и второго годов жизни, прикрепленных к муниципальной медицинской организации. Следовательно, приводимые заявителем нормы федерального законодательства не распространяются на отношения, регулируемые оспариваемым в части актом Законодательного Собрания Пермского края. Вместе с тем, установление порядка обеспечения полноценным питанием никак не связано с объемом и условиями финансирования данного обязательства.

Таким образом, суд на основании части 1 статьи 253 ГПК РФ, признав, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим абзаца 3 пункта 2.4 раздела 4 Программы государственных гарантий оказания населению Пермского края бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утвержденной Законом Пермского края от 02.12.2010 года N 713-ПК, на основании которого за счет бюджетов муниципальных районов (городских округов) обеспечиваются молочными продуктами дети первого и второго годов жизни, прикрепленные к муниципальной медицинской организации для получения первичной медико-санитарной помощи оставить без удовлетворения.

Настоящее решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - 03.05.2011 года.

Председательствующий п.п.- К.И. Швецов

Справка

Согласно определения Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2011 года решение Пермского краевого суда от 26 апреля 2011 года отменено, принято новое решение об удовлетворении заявления. Признать недействующим абз. 3 п. 2.4 разд. IV Программы государственных гарантий оказания населению Пермского края бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утвержденной Законом Пермского края от 2 декабря 2010 г. N 713-ПК "О Программе государственных гарантий оказания населению Пермского края бесплатной медицинской помощи на 2011 год", с момента вступления решения суда в законную силу.

Судья - К.И. Швецов