Кассационное определение СК по гражданским делам Пермского краевого суда от 23 ноября 2010 г. по делу N 33-9617

Судебная коллегия по гражданским делам Пермского краевого суда в составе:

председательствующего Бузмаковой О.В.,

судей Валуевой Л.Б., Лапухиной Е.А.,

Рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Перми 23 ноября 2010 года гражданское

дело по кассационному представлению прокурора Чердынского района Пермского края на

решение Чердынского районного суда Пермского края от 05 августа 2010 г., которым

постановлено:

"Заявление прокурора Чердынского района о признании недействующими ч.З ст. 14, ч.4 ст. 32, ч.З ст. 13 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" не соответствующим законодательству Российской Федерации удовлетворить частично.

В удовлетворении заявления о признании недействующей ч.З ст. 14 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" отказать.

Признать недействующими ч.4 ст. 32, ч.З ст. 13 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" в части наделения председателя Земского Собрания Чердынского муниципального района по подписанию нормативных актов представительного органа и наделения главы Чердынского муниципального района по изданию правовых актов нормативного характера со дня подписания ".

Изучив материалы дела, заслушав доклад судьи Валуевой Л.Б., объяснения прокурора Вохмяниной Ю.М., поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Чердынского района обратился в суд с требованием о признании ч. 3 ст. 14, ч. 4 ст. 42, ст. 47 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" не соответствующими законодательству Российской Федерации.

Заявленные требования мотивировал следующим: Решением Земского Собрания Чердынского муниципального района от 29.12.2007г. N 327 принят Устав муниципального образования "Чердынский муниципальный район", который зарегистрирован в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 01 февраля 2008г. N ** . Текст Устава опубликован в изданиях "Северная звезда", N 7 от 15.02.2008 г. и N 8 от 22.02.2008г. Прокурор полагал, что ч. 3 ст. 14, ч. 4 ст. 42, ст. 47, Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" в части являются незаконными и подлежат признанию недействующими, ч. 3 ст. 14 Устава не соответствует положениям ч. 4 ст. 15 ФЗ РФ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с ч. 2 ст. 15. 1 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления муниципального района вправе решать вопросы, указанные в части 1 вышеуказанной статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Частью 3 ст. 14 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" установлено, что органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Обязанность органов местного самоуправления муниципального района по решению таких вопросов возникает с момента внесения в Устав муниципального района соответствующих изменений и дополнений.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, он издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Статьей 47 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" установлено, что глава Чердынского муниципального района является высшим должностным лицом Чердынского муниципального района и возглавляет администрацию Чердынского муниципального района.

В пределах своих полномочий глава муниципального района издает нормативные и ненормативные правовые акты: постановления и распоряжения главы Чердынского муниципального района.

В соответствии с ч. 5 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера.

Частью 4 ст. 32 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" установлено, что по вопросам своей компетенции председатель Земского Собрания издает распоряжения. Компетенция председателя Земского Собрания определена в ч. 3 ст. 32 Устава, при этом п. 3.6 предусматривает, что председатель Земского Собрания исполняет обязанности главы Чердынского муниципального района в период его отсутствия в части подписания и опубликования решений Земского Собрания. Решение указанных вопросов выходит за рамки компетенции председателя представительного органа, установленной ч. 5 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ, поскольку не относится к вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

22.06.2010 года прокуратурой Чердынского района принесен протест с требованиями о внесении изменений в незаконный нормативно- правовой акт, который на очередном заседании Земского Собрания рассмотрен не был.

В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал, уточнив, что в тексте искового заявления допущены опечатки в номерах оспариваемых пунктов Устава, требования заявлены в отношении ч.З ст. 14, ч.4 ст. 32, ч.З ст. 13 Устава.

Представитель Земского Собрания МО "Чердынский муниципальный район" в судебное заседание не явился, о дне слушания дела извещен надлежащим образом, заявил ходатайство о рассмотрении дела в свое отсутствие представителя.

Судом постановлено вышеуказанное решение, об отмене которого в части отказа в удовлетворении заявленных требований просит в кассационном представлении прокурор Чердынского района. Вывод суда о том, что ч. 3 ст. 14 Устава не противоречит законодательству, ошибочен, поскольку ч. 4 ст. 15 ФЗ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ установлено, что муниципальный район вправе заключать соглашения с поселениями о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ. В нарушение указанной нормы законодательства ч. 3 ст. 14 Устава предполагает заключение соглашений между районом и поселениями за счет субвенций. Суд не учел, что положение ст. 21 БК РФ разграничивает понятия "субвенции" и "иные межбюджетные трансферты", федеральное законодательство предусматривает конкретный вид межбюджетных трансфертов, предназначенных для осуществления переданных полномочий по решению вопросов местного значения.

Проверив доводы кассационного представления, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействующей ч. 3 ст. 14 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" в связи с неправильным применением норм материального права.

В соответствии со ст. 12 Гражданского Кодекса РФ одним из способов защиты гражданских прав осуществляется путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования в части, суд пришел к выводу о том, что федеральным законом не предусмотрено издание главой муниципального района самостоятельных нормативных правовых актов главы муниципального района; решение председателем Земского Собрания вопросов, указанных в п. 3.6 Устава, выходит за рамки компетенции председателя представительного органа, установленной ч. 5 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Частью 3 ст. 14 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район" установлено, что органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета района.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований о признании недействующей ч. 3 ст. 14 Устава Чердынского муниципального района, суд исходил из того, что указанной нормой предусмотрен конкретный вид трансфертов- субвенции. Поскольку межбюджетные трансферты являются общим понятием, включающим в себя конкретный вид трансфертов, предназначаемых для осуществления переданных полномочий, то Устав, по мнению суда, в оспариваемой части не противоречит законодательству, а также Бюджетному Кодексу РФ, так как в соответствии со ст. 142.4 БК РФ в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации, бюджетам поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, в том числе межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями.

Указанные выводы суда нельзя признать обоснованными, доводы кассационного представления заслуживают внимания с учетом вышеизложенного, поскольку положением ч. 4 ст. 15 ФЗ РФ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ предусмотрено право органов местного самоуправления муниципального района заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселения, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, а не субвенций, как указано в Уставе. Выводы суда, основанные на том, что субвенции являются одним из видов трансфертов, в связи с чем оспариваемое положение Устава не противоречит закону, основаны на ошибочном толковании норм материального права. Положения Устава должны соответствовать нормам федерального законодательства, в частности, Федерального закона РФ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, в соответствии со ст. 3 ФЗ от 21.07.2005 года N 97-ФЗ " О государственной регистрации уставов муниципальных образований" в Устав Чердынского муниципального района, утвержденный решением Земского Собрания от 29.12.2007 года N 327, решением Земского Собрания от 31.08.2010 года внесены изменения, согласно которым п. 3 ст. 14 Устава изложен в новой редакции: "Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений". Указанные изменения 20.10.2010 года направлены на регистрацию в Министерство юстиции РФ по Пермскому краю, которая на момент рассмотрения дела в суде кассационной инстанции не проведена, вступят в законную силу после их государственной регистрации и официального опубликования в газете "Северная звезда".

Отменяя решение суда в части, судебная коллегия считает возможным принять в отмененной части новое решение, поскольку ошибка суда первой инстанции связана только с неправильным применением норм материального права.

Руководствуясь ст. ст. 193, 361 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Чердынского районного суда Пермского края от 05 августа 2010 года отменить в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействующей ч. 3 ст. 14 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район".

Принять в отмененной части новое решение о признании недействующей ч. 3 14 Устава муниципального образования "Чердынский муниципальный район".

Это же решение в остальной части оставить без изменения.

Председательствующий

Судьи: