Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 04 сентября 2014 г. по делу N 33-1447/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики в составе:

Председательствующего Макоева А.А.

судей Шомахова Р.Х. и Мисхожева М.Б.

при секретаре Байсиеве Т.Х.

с участием: прокурора Барсагова А.М. представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по КБР Догучаева А.Ю.

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Мисхожева М.Б. гражданское дело по заявлению Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике об оспаривании представления прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики об устранении нарушений закона от 19 марта 2014 года,

по апелляционному представлению прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики на решение Нальчикского городского суда КБР от 20 июня 2014 года,

УСТАНОВИЛА:

В адрес Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике (далее Управление) прокуратурой Кабардино-Балкарской Республике (далее прокуратура КБР) 19 марта 2014 года внесено представление об устранении нарушений закона, а также о проведении служебной проверки по рассмотрению вопроса об ответственности должностных лиц.

Полагая, что прокуратура КБР путем внесения представления незаконно возлагает обязанность устранить нарушения закона, Управление обратилось в суд с заявлением, в котором просило данное представление признать незаконным и не подлежащим исполнению.

В обоснование заявления указало, что по мнению надзорного органа, Управлением при реализации полномочий по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, и внесению в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нарушены требования действующего законодательства.

Указанные нарушения выразились в невнесении Управлением в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации постановления Верховного Совета Кабардино-Балкарской ССР от 07.02.1992 года N977-ХII-В "Об осуждении геноцида адыгов (черкесов) в годы Русско-Кавказской войны" (далее Постановление), и не проведении правовой экспертизы указанного нормативного акта на предмет его соответствия Конституции российской Федерации и федеральным законам.

Такое мнение прокуратуры КБР основано на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Министерство юстиции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. На Министерство юстиции возложена обязанность по проведению правовой экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 10.08.2000 года N1486 на Министерство юстиции Российской Федерации возложена обязанность по ведению федерального регистра.

В соответствии с названным Указом Президента Российской Федерации разработано Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N204 (далее Положение).

Согласно пункту 7 Положения высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) обеспечивают направление в Министерство юстиции Российской Федерации через его территориальные органы копии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные акты; полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в федеральный регистр.

Постановление в порядке, установленном действующим законодательством, в Управление направлено не было и оно не могло быть внесено в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и соответственно не могло являться объектом правовой экспертизы.

Оспариваемое представление внесено прокуратурой КБР без учета того, что Положением об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, утвержденным приказом Минюста России от 03.03.2014 года N26, территориальный орган Минюста России наделен правом направления запроса об истребовании акта субъекта РФ для его включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации лишь в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший нормативный правовой акт.

Согласно письму Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 15 апреля 2014 года N972, Постановление не могло быть направлено в адрес Управления, так как правовые акты Верховного Совета КБАССР, КБССР в Парламент Кабардино-Балкарской Республики переданы не были.

Правом проведения правовой экспертизы актов, поступивших из иных, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, источников, территориальный орган Минюста России не наделен, а наличие Постановления выявлено Управлением в результате мониторинга законодательства КБР, размещенного в компьютерной справочной системе Консультант Плюс, что не дает оснований для его правовой экспертизы, поскольку эта система не является официальным источником опубликования.

При указанных обстоятельствах внесение в федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации Постановления при условии отсутствия официального источника его опубликования и официального источника, направившего указанный акт в Управление, будет сопряжено с нарушением действующего законодательства РФ.

Не имея правовых оснований для внесения Постановления в федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, и проведения правовой экспертизы на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в рамках соглашения "О взаимодействии в области обеспечения единства правового пространства" от 05.03.2009 года Управлением в инициативном порядке в прокуратуру КБР для принятия мер прокурорского реагирования направлена информация о наличии в системе правового регулирования Кабардино-Балкарской Республики вышеуказанного Постановления с указанием обстоятельств того, что данное Постановление не поступало в Управление для его включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта РФ и проведения правовой экспертизы.

Однако в нарушение п.2.2. приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.10.2007 года N155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и местного самоуправления" прокуратурой КБР своевременно не приняты надлежащие меры прокурорского реагирования.

Оспариваемое представление внесено при отсутствии доказательств поступления (направления) в Управление Постановления для внесения его в федеральный регистр нормативных правовых актов Кабардино-Балкарской Республики и проведения правовой экспертизы на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

При указанных обстоятельствах Управлением каких-либо нарушений норм права допущено не было, а правовым основанием для внесения представления об устранении нарушений закона является наличие факта его нарушения.

В возражении старший прокурор отдела по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму Барсагов А.М. просил в удовлетворении заявления Управления отказать.

Решением Нальчикского городского суда КБР от 20 июня 2014 года заявление Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике удовлетворено. Постановлено признать не соответствующим закону и не подлежащим исполнению Представление заместителя прокурора Кабардино-Балкарской Республики от 19 марта 2014 года N27-15-2014 "Об устранении нарушений закона", внесенное в адрес Управления.

В апелляционном представлении прокуратура Кабардино-Балкарской Республики просит решение Нальчикского городского суда КБР от 20 июня 2014 года отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления Управления.

В обоснование автор апелляционного представления указал, что Генеральной прокуратурой по результатам анализа Постановления были выявлены признаки нарушений законодательства, допущенных Управлением при реализации полномочий по правовой экспертизе и включению в федеральный регистр указанного акта. В этой связи по поручению Генеральной прокуратуры РФ от 12.03.2014 года N7д-74с-2014 прокуратурой КБР проведена соответствующая проверка, по результатам которой в Управление внесено представление в порядке ст.24 ФЗ "О прокуратуре РФ". Решением Нальчикского городского суда КБР от 20 июня 2014 года указанный акт прокурорского реагирования признан незаконным. Основанием для вынесения данного судебного акта послужил вывод суда об отсутствии факта поступления в установленном порядке в Управление Постановления для внесения в федеральный регистр нормативных правовых актов КБР, и проведения правовой экспертизы на предмет соответствия Конституции РФ и федеральным законам.

Решение суда не основано на представленных доказательствах, которые свидетельствуют о допущенных Управлением нарушениях, изложенных в обжалуемом акте прокурорского реагирования.

Управлением при реализации требований, изложенных в Указе Президента Российской Федерации от 10.08.2000 года N1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации", в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 года N904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации", допущены существенные нарушения требований действующего законодательства.

Постановление правовую экспертизу в органах юстиции не проходило, в федеральный регистр нормативных правовых актов не включено.

Управлением причинами тому указано, что Постановление не является нормативным правовым актом, отмечен также неотмененный статус данного документа.

Подобная позиция Управления не только противоречит требованиям закона и не способствует обеспечению принципов единства правового пространства Российской Федерации, но и свидетельствует о наличии данного Постановления в Управлении.

Ссылаясь на положения п.4 ст.2 Закона КБР от 03.08.2002 года N52-РЗ "О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике" автор жалобы указывает, что принятые в установленном порядке акты, устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, являются нормативными правовыми актами.

Указанные обстоятельства судом при вынесении обжалуемого решения учтены не были.

В нарушение выше приведенных требований законодательства, на протяжении нескольких лет Управлением не принималось должных мер по истребованию и проведению в установленном порядке правовой экспертизы указанного постановления, включению его в федеральный регистр.

Меры по истребованию указанного постановления были приняты Управлением спустя более полумесяца с момента внесения представления.

Таким образом, представление прокуратуры КБР от 19.03.2014 года отвечает требованиям закона по форме и содержанию, вынесено уполномоченным на то должностным лицом с соблюдением необходимой процедуры и при наличии предусмотренных законом достаточных оснований.

Заслушав доклад судьи Мисхожева М.Б., выслушав участников судебного заседания, обсудив апелляционное представление в пределах заявленных доводов, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (ст. 330 ГПК РФ).

Подобных нарушений судом первой инстанции при разрешении заявления Управления допущено не было.

Согласно ст. ст. 254 - 255 Гражданского процессуального кодекса РФ организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, должностного лица, государственного служащего, в результате которых: нарушены права и свободы организации; созданы препятствия к осуществлению прав и свобод; на организацию незаконно возложена какая-либо обязанность или она незаконно привлечена к ответственности.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", исходя из положений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

В силу ст. ст. 1 и 21 Федерального закона N 2202-1 от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При осуществлении такого надзора прокуроры вправе осуществлять проверки исполнения законов, а в случае обнаружения нарушений законодательства, прокурор или его заместитель в силу ст. 24 названного Закона вправе принести представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

По смыслу приведенных законоположений, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 названного Закона), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Из материалов дела следует, что прокуратурой КБР при проведении проверки были выявлены допущенные Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике нарушения законодательства при реализации полномочий по ведению федерального регистра и производству правовой экспертизы Постановления Верховного Совета Кабардино-Балкарской ССР от 07.02.1992 года N977 ХII-В "ОБ осуждении геноцида адыгов (черкесов) в годы Русско-Кавказской войны".

В связи с тем, что названное Постановление не было подвергнуто правовой экспертизе на предмет его соответствия Конституции РФ и федеральным законам, и не включено в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, заместителем прокурора КБР в адрес Управления было внесено представление об устранении выявленных нарушений закона.

На основании подпункта 2 пункта 3 Положения "Об Управлении Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации", утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 года N147, одной из основных задач Управления является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации.

В соответствии с п.1 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в Российской Федерации, реализации конституционных прав граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее именуется - федеральный регистр).

Обязанность по ведению федерального регистра в силу положений названного Указа Президента РФ и в силу подпункта 14 пункта 6 указанного Положения возложена на территориальные органы Министерства юстиции РФ.

Согласно п.3 Положения "О порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 года N904 (далее Положение N904), в федеральный регистр включаются в том числе нормативные правовые акты.

В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" существенными признаками, характеризующими нормативно правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существенных правоотношений.

С учетом этих разъяснений Верховного суда РФ судебная коллегия считает, что Постановление Верховного Совета Кабардино-Балкарской ССР от 07.02.1992 года N977 ХII-В "Об осуждении геноцида адыгов (черкесов) в годы Русско-Кавказской войны" является нормативным правовым актом, подлежавшим включению в федеральный регистр.

Подпунктом 12 пункта 6 Положения предусмотрено, что Управление обязано проводить правовую экспертизу нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

Согласно пункту 2 названного Указа Президента РФ и пункту 7 Положения N904, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) указано о необходимости обеспечения направления в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы.

Вышеназванное требование к порядку представления нормативных правовых актов в Министерство юстиции РФ и его территориальные органы основано на принципе императивности, направленным на создание федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - обеспечение верховенства Конституции и федеральных законов РФ, реализацию конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Изложенное свидетельствует, что правовая экспертиза нормативных актов органов государственной власти субъекта Федерации проводится Управлением Минюста РФ по соответствующему субъекту Федерации после принятия такого акта, и его направления в установленном действующим законодательством порядке в Управление Министерства юстиции.

Как следует из материалов дела, Постановление в адрес Управления органом, принявшим его, а также главой Кабардино-Балкарской Республики не направлялось, и правовая экспертиза Постановления на предмет его соответствия Конституции РФ и федеральным законам РФ Управлением не проводилось.

Вопреки положениям ст.56 Гражданского процессуального кодекса РФ прокуратурой КБР доказательств наличия в Управлении Постановления и его направления для внесения в федеральный регистр нормативных правовых актов уполномоченными на то органами или должностными лицами, прокуратурой КБР, суду первой инстанции представлено не было.

Вместе с тем, в силу подпункта 15 пункта 6 Положения уполномочено направлять в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший нормативный правовой акт, запрос о представлении акта на государственную регистрацию и последующего внесения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Реализуя эти полномочия, Управлением 14 апреля 2014 года был направлен запрос в Парламент Кабардино-Балкарской Республики о предоставлении Постановления.

Отвечая на данный запрос, первым заместителем Председателя Парламента КБР было указано о невозможном направлении Постановления в связи с тем, что правовые акты Верховного Совета КБАССР, КБССР в Парламент КБР не передавались.

Судебная коллегия приходит к выводу, что при изложенных обстоятельствах, несмотря на принятые меры по истребованию Постановления после внесения оспариваемого представления прокуратурой КБР, у Управления отсутствовала реальная возможность по проведению правовой экспертизы и внесению в федеральный регистр нормативных правовых актов Постановления Верховного Совета Кабардино-Балкарской ССР от 07.02.1992 года N977-ХII-В "Об осуждении геноцида адыгов (черкесов) в годы Русско-Кавказской войны".

Таким образом, судебная коллегия считает, что при рассмотрении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

Доводы апелляционного представления направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами гражданского процессуального закона, основаны на неправильном толковании норм материального права, а потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения суда.

Руководствуясь ст.328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Нальчикского городского суда КБР от 20 июня2014 года оставить без изменения, а апелляционное представление прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики - без удовлетворения.

Председательствующий А.А.Макоев

Судьи Р.Х.Шомахов

М.Б.Мисхожев