Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия от 22 июля 2014 г. по делу N 33-2718/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Глушенко Н.О.,

судей Леоновой Л.П., Черонко Е.В.

при секретаре Баталовой ТА. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе заинтересованного лица Совета Олонецкого городского поселения на решение Олонецкого районного суда Республики Карелия от 07 мая 2014 года по заявлению Кохова С.С. об оспаривании решений Совета Олонецкого городского поселения.

Заслушав доклад председательствующего, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Кохов С.С, являясь исполняющим обязанности главы Олонецкого городского поселения, обратился в суд с заявлением об оспаривании решений Совета Олонецкого городского поселения за N 5 от 31.01.2012 об утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения и за N 163 от 27.08.2013 о внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения. Требования заявлены по тем мотивам, что содержание данных документов противоречит Федеральному закону от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Уставу Олонецкого городского поселения, ущемляет права заявителя, связанные с исполнением своих должностных прав и обязанностей в части приёма на муниципальную службу, установленных нормами п. 5 ст. 30 Устава Олонецкого городского поселения. Оспариваемые решения Совета не были опубликованы. Однако на должности начальника отдела и ведущего специалиста были приняты на службу граждане, получающие вознаграждение из бюджета Олонецкого городского поселения, на таких трудоустроенных граждан должны быть личные дела.

В последующем заявителем были изменены требования, просил суд признать незаконными и отменить как противоречащие нормам Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", Уставу Олонецкого городского поселения следующие решения Совета Олонецкого городского поселения: решение N 5 от 31.01.2012 "Об утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения"; решение N 163 от 27.08.2013 "О внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения"; Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены - Государственная инспекция труда в Республике Карелия, Бруссуева Ю.А., Бодухина Г.В.

Решением суда заявление Кохова С.С. удовлетворено частично. Суд признал недействующими полностью принятые Советом Олонецкого городского поселения решение от 31.01.2012 N 5 "Об утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения" и решение от

2

27.08.2013 N 163 "О внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения" со дня их принятия.

С решением суда не согласен Совет Олонецкого городского поселения. В апелляционной жалобе председатель Совета Олонецкого городского поселения ( ... ) просит его отменить, приняв по делу новое решение. Полагает, что суд неверно применил нормы материального права. В обоснование жалобы указывает, что в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Устава Олонецкого городского поселения принятие решений по вопросам организации деятельности Совета Олонецкого городского поселения относится к компетенции самого Совета Олонецкого городского поселения. Совет Олонецкого городского поселения обладает статусом юридического лица, которое в пределах своей компетенции вправе создавать свои органы, обеспечивающие деятельность Совета. Считает ошибочным вывод суда о том, что определение порядка организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, не подразумевает создание структурных единиц, не предусмотренных Уставом городского поселения.

В дополнении к апелляционной жалобе Совет Олонецкого городского поселения ссылается на неверное применение судом норм права, в том числе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава Олонецкого городского поселения, а также на неправильную оценку судом действий Совета. Считает, что суд в своем решении вышел за рамки исковых требований, в которых указывалось на отмену оспариваемых решений, суд же признал решения недействительными полностью с момента их принятия. Совет Олонецкого городского поселения полагает, что принимая оспариваемые решения, представительный орган действовал в рамках своих полномочий, процедура принятия решения не нарушена. Часть 2 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит исчерпывающий перечень органов местного самоуправления, наличие которых в муниципальном образовании обязательно. Аппарат представительного органа муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения не обладает, к органам местного самоуправления не относится. Обязанности включения в Устав муниципального образования норм, определяющих внутреннюю структуру органа местного самоуправления, вышеназванный Федеральный закон не предусматривает. Определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, принятие решений по вопросам организации деятельности Совета относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, что закреплено в ст.ст. 27, 38 Устава муниципального образования "Олонецкое городское поселение". Учитывая изложенное, а также наличие у Совета Олонецкого городского поселения статуса юридического лица, создание аппарата Совета, не являющегося самостоятельным органом местного самоуправления, является правомерным. Принятые решения не являются нормативно-правовыми актами, поскольку в них нет правил и норм, обязательных для исполнения неопределенному кругу лиц. В связи с этим, решения подписаны только председателем Совета, и на подпись главе, который подписывает только нормативные правовые акты, принятые Советом, не были представлены. Уставом поселения предусмотрена как публикация, так и обнародование муниципальных правовых актов. Поскольку в оспариваемых решениях не указано на обязательное их опубликование, то решения обнародовались через МКУ "Олонецкая ЦБС", также размещены на официальном сайте Олонецкого национального муниципального района в разделе "Олонецкое городское поселение". Ст. 2 Закона Республики Карелия от 24.07.2007 года N 1107-ЗРК допускает возможность наличия должностей муниципальной службы в аппарате Совета муниципального образования. Поскольку депутаты в своем решении от 31.01.2012 N 5 "Об

3

утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения" наименовали должность "главный специалист", что соответствует Закону РК от 24.07.2007 N 1107-ЗРК, то эта должность является должностью муниципальной службы. Полномочия председателя Совета Олонецкого городского поселения как работодателя в отношении муниципальных служащих аппарата Совета предусмотрены п.6 Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности. Решением от 01.04.2014 N 57 "Об отмене решения от 27.08.2013 N 163 "О внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета ОГП" затронуты трудовые права работников аппарата Совета.

Заявителем представлены возражения на жалобу, в которых выражено согласие с постановленным решением. Ссылается на то, что суд установил отсутствие у Совета Олонецкого городского поселения полномочий для принятия спорных актов, нарушение порядка принятия спорных актов, противоречие спорных актов федеральным законам и законам Республики Карелия, в том числе установившим верховенство Устава над иными актами муниципального образования.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Совета Олонецкого городского поселения Канаева Е.Ю. и Протасов А.В. доводы жалобы поддержали по изложенным в ней основаниям. Пояснили, что в настоящее время действует Устав Олонецкого городского поселения во второй редакции от декабря 2012 года, в котором указано, что Совет - юридическое лицо, зарегистрированное в январе 2012 года, после регистрации началась работа по созданию аппарата, аппарат начал работать в апреле 2012 года, создание аппарата было согласовано с надзорными органами, денежные средства на финансирование аппарата предусмотрены.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции заявитель Кохов С.С. не явился, извещен о дне слушания дела. Его представитель Константинов В.А. с жалобой не согласен.

Заинтересованное лицо Бруссуева Ю.А. с апелляционной жалобой согласна.

Заинтересованное лицо Бодухина Г.В. в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явилась, извещена о дне слушания дела.

Представитель Государственной инспекции труда в Республике Карелия в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, извещен о дне слушания дела.

Прокурор Волкова Е.А. полагала решение суда подлежащим оставлению без изменения как законное и обоснованное.

Проверив дело, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений к ней, заслушав участников процесса, заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии со ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного, самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Ст. 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

4

Согласно данному Положению в соответствии с законом РК от 24.07.2007 N 1107-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Карелия", ст. 27 Устава Олонецкого городского поселения организационно-техническое обеспечение работы представительного органа осуществляет аппарат Совета. Содержание аппарата осуществляется за счет средств, заложенных на функционирование Совета Олонецкого городского поселения. Общее руководство аппаратом осуществляет председатель Совета Олонецкого городского поселения (п. 5 Положения). Должности в аппарате Совета в соответствии с законом РК от 24.07.2007 N 1107-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Карелия" являются должностями муниципальной службы (п. 6 Положения). Аппарат Совета включает в свою структуру следующие наименования должностей: "главный специалист" (п. 7 Положения).

Распоряжением председателя Совета Олонецкого городского поселения от 06.03.2012 за N 1 утверждено Положение об аппарате Совета Олонецкого городского поселения.

Распоряжениями председателя Совета Олонецкого городского поселения от 02.04.2012 N 1-р-к и от 02.09.2013 N 15-р-к на должности муниципальной службы ( ... ) и ( ... ) были приняты Бодухина Г.В. и Бруссуева Ю.А. соответственно. С указанными работниками заключены трудовые договоры.

Регламентом Совета Олонецкого городского поселения в редакции решения от 24.12.2012 N 87 определено, что Совет является выборным, коллегиальным органом местного самоуправления. Совет является юридическим лицом. Деятельность Совета обеспечивается аппаратом Олонецкого городского Совета, структура и штат аппарата утверждаются Советом.

27.08.2013 на сессии представительного органа муниципального образования Советом Олонецкого городского поселения принято решение N 163 "О внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения".

Оспариваемые решения были обнародованы в МКУ "Олонецкая ЦБС".

Согласно штатному расписанию на 2014 год в аппарате Совета две штатные единицы: начальник отдела и ведущий специалист.

В последующем решением Совета Олонецкого городского поселения от 01.04.2014 N 57 решение N 163 от 27.08.2013 было отменено в соответствии со ст. 9, п. 9 ст. 27 Устава Олонецкого городского поселения.

В силу частей 1 и 2 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган*, муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Согласно ст. 23 Устава муниципального образования "Олонецкое городское поселение" (с изменениями, принятыми решением N 74 от 27.11.2012, и действующими с 26.12.2012) структуру органов местного самоуправления муниципального образования "Олонецкое городское поселение" составляют: Совет Олонецкого городского поселения, Глава Олонецкого городского поселения, администрация Олонецкого городского поселения.

5

муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Согласно ст. 23 Устава муниципального образования "Олонецкое городское поселение" (с изменениями, принятыми решением N 74 от 27.11.2012, и действующими с 26.12.2012) структуру органов местного самоуправления муниципального образования "Олонецкое городское поселение" составляют: Совет Олонецкого городского поселения, Глава Олонецкого городского поселения, администрация Олонецкого городского поселения. Изменение структуры органов местного самоуправления муниципального образования осуществляется не иначе как путем внесения изменений в настоящий Устав. Порядок формирования, полномочия, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления муниципального образования "Олонецкое городское поселение", а так же иные вопросы организации и деятельности указанных органов, определяются настоящим Уставом.

В соответствии со ст. 24 Устава Совет Олонецкого городского поселения является представительным органом местного самоуправления муниципального образования "Олонецкое городское поселение", состоит из 15 депутатов. Совет Олонецкого городского поселения обладает правами юридического лица.

Ст. 25 Устава регламентирована структура Совета Олонецкого городского поселения. Организацию деятельности и руководство работой Совета Олонецкого городского поселения осуществляет председатель Совета Олонецкого городского поселения, а в его отсутствие - заместитель.

П.п.9 п. 1 ст. 27 Устава муниципального образования "Олонецкое городское поселение" гласит, что в компетенции Совета Олонецкого городского поселения находится, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Суд первой инстанции, проанализировав оспариваемые заявителем решения Совета Олонецкого городского поселения, пришел к обоснованному выводу о том, что данные решения являются нормативными правовыми актами, с учетом того, что содержат в себе правовые нормы, правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение и направлены на урегулирование общественных отношений в сфере деятельности Совета Олонецкого городского поселения.

Согласно ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Уставом Олонецкого городского поселения в структуре органов местного самоуправления муниципального образования "Олонецкое городское поселение" и структуре Совета Олонецкого городского поселения не предусмотрена самостоятельная структурная единица - аппарат Совета. Определение порядка организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления не подразумевает создание структурных единиц, не предусмотренных Уставом.

Пунктом 5 ст. 39 Устава регламентирован порядок принятия муниципальных правовых актов. Проект Устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии Устава, внесении изменений и дополнений в Устав, подлежит, официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) с соблюдением установленного Советом Олонецкого городского поселения Порядка учета предложений по проекту Устава, проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав, а также Порядка участия граждан в обсуждении проекта Устава, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав.

6

Внесение изменений в Устав муниципального образования "Олонецкое городское поселение" по вопросу создания новой структурной единицы Совета Олонецкого городского поселения - аппарата Совета произведено не было.

Таким образом, оспариваемые решения нарушают положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Устава Олонецкого городского поселения.

Нашел свое подтверждение факт нарушения процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку внесение изменений и дополнений в Устав подлежит обсуждению на публичных слушаниях; акт о внесении изменений и дополнений в Устав подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законодательством; нормативный правовой акт, принятый Советом Олонецкого городского поселения, направляется главе Олонецкого городского поселения для подписания и обнародования в течение 10 дней.

Согласно ответу Министерства Юстиции Республики Карелия от 31.03.2014 N ( ... ) оспариваемые нормативные правовые акты Совета Олонецкого городского поселения в Министерство (Государственный правовой комитет РК) не представлялись, в регистр муниципальных нормативных правовых актов Республики Карелия не включены.

Оспариваемые решения также противоречат положениям Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", согласно которым нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель. избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Председатель Совета Олонецкого городского поселения такими полномочиями не наделен.

Кроме того, должности в аппарате Совета Олонецкого городского поселения не могут являться должностями муниципальной службы, так как Уставом должности муниципальных служащих в аппарате Совета не предусмотрены.

Установив, что оспариваемые решения противоречат действующему федеральному законодательству и Уставу Олонецкого городского поселения, с учетом требований ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд правомерно признал недействующими полностью с момента их принятия решения Совета Олонецкого городского поселения от 31.01.2012 N 5 "Об утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении** деятельности Совета Олонецкого городского поселения" и от 27.08.2013 N 163 "О внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета Олонецкого городского поселения", несмотря на отмену решения N 163 решением Совета Олонецкого городского поселения от 01.04.2014 N 57.

На основании изложенного, решение суда является законным и обоснованным, соответствует требованиям материального закона. Процессуальных нарушений, на которые имеются ссылки в апелляционной жалобе, при рассмотрении настоящего дела судом допущено не было.

Доводы апелляционной жалобы являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу.

Данные доводы направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств, повторяют правовую позицию заинтересованного лица, выраженную им в суде первой

7

инстанции, исследованную судом и нашедшую верное отражение и правильную оценку в решении суда, и не свидетельствуют о наличии оснований для его отмены.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Олонецкого районного суда Республики Карелия от 07 мая 2014 года по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу заинтересованного лица Совета Олонецкого городского поселения - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи