Апелляционное определение Московского городского суда от 30 июля 2014 г. N 33-30346/14 (ключевые темы: проведение публичных слушаний - землепользование - застройка - протоколы публичных слушаний - местное самоуправление)

Апелляционное определение Московского городского суда от 30 июля 2014 г. N 33-30346/14

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе

председательствующего А.Н. Пономарёва,

судей В.В. Лукьянченко, А.И. Клюевой,

при секретаре М.Ж. Ширеторовой,

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи А.Н. Пономарёва дело по апелляционной жалобе Префектуры ЦАО г. Москвы на решение Пресненского районного суда г. Москвы от 28 февраля 2014 года по делу по заявлению С.Н. Бочарова об оспаривании бездействия Префектуры ЦАО г. Москвы, которым заявление удовлетворено частично,

установила:

С.Н. Бочаров обратился в суд с указанным выше заявлением к Префектуре ЦАО г. Москвы, ссылаясь на то, что несмотря на проведенные публичные слушания по вопросам градостроительства, землепользования и застройки в ЦАО г. Москвы до настоящего времени не оформлен протокол и заключение по результатам публичных слушаний, что нарушает его права, поскольку органами власти не учтены поданные им замечания по вопросам, поставленным на публичных слушаниях.

Решением Пресненского районного суда г. Москвы от 28 февраля 2014 года постановлено: заявление С.Н. Бочарова об оспаривании бездействия Префектуры ЦАО г. Москвы удовлетворить частично; признать незаконным бездействие Префектуры ЦАО г. Москвы, выразившееся в не оформлении в установленные законом сроки протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний по проекту градостроительного плана земельного участка по адресу: --- (--- район,---); обязать Префектуру ЦАО г. Москвы в полном объёме устранить допущенное нарушение.

В апелляционной жалобе Префектуры ЦАО г. Москвы ставится вопрос об отмене решения.

В заседании судебной коллегии представитель Префектуры ЦАО г. Москвы - А.Е. Мальгинов, по доверенности от 24 декабря 2012 года, доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель С.Н. Бочарова - А.И. Киселев, по доверенности от 24 декабря 2013 года, просил решение суда оставить без изменения с учётом дополнительно представленных документов, согласно которым в настоящее время требования закона об оформлении протокола и заключения по результатам публичных слушаний исполнены Префектурой ЦАО г. Москвы в соответствии с решением Арбитражного суда г. Москвы от 14 апреля 2014 года по делу по заявлению ООО "---" об оспаривании бездействия Префектуры ЦАО г. Москвы.

Судебная коллегия на основании ст. 167 ГПК РФ сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие С.Н. Бочарова, извещенного о времени и месте судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав представителя Префектуры ЦАО г. Москвы, представителя С.Н. Бочарова, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с ч. 1 ст. 330 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления в апелляционном порядке по доводам апелляционной жалобы, изученным по материалам дела, не имеется.

Из материалов дела усматривается, что решение о проведении публичных слушаний по проекту градостроительного плана земельного участка по адресу: ---(--- район,---) было принято 13 августа 2013 года Комиссией при правительстве г. Москвы по вопросам градостроительства, землепользования и застройки в ЦАО г. Москвы.

16 октября 2013 года состоялось собрание участников публичных слушаний, в которых принял участие заявитель, однако, до настоящего времени по результатам публичных слушаний не оформлены протокол и заключение.

Разрешая спор по существу и удовлетворяя заявление в части, суд руководствовался тем, что бездействие Префектуры ЦАО г. Москвы не основано на законе.

Данные выводы суда мотивированы, подтверждаются имеющимися в материалах дела доказательствами и оснований для признания их незаконными по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью и возлагая на государство обязанность по их соблюдению и защите (статья 2), устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18); носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2; статья 32, части 1 и 2).

Во исполнение названных установлений во взаимосвязи с другими положениями Конституции Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, (статья 12), осуществляемое гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2), Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении как одной из форм осуществления народом своей власти, обеспечивающей - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, указанных в федеральных законах, законами субъектов Российской Федерации, - самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1).

К мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, т.е. не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания должны выноситься вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Эти вопросы регулируются, в частности, законодательством о градостроительной деятельности, отношения в сфере которой имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Это корреспондирует и действующему земельному законодательству Российской Федерации, которое регулирует отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, как важнейшей и неотъемлемой части природы, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 года N 387-О), таких как закрепленная статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность собственников земельных участков соблюдать при их использовании требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведения публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 24, 28, 31, 39, 40 и 46).

Так, согласно статье 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение (часть 3); комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки направляет сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования поименованным в законе заинтересованным лицам в установленный срок (часть 4); участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 5); заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 6); срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть более одного месяца; на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8); на основании указанных рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня их поступления принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения; указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 9).

Приведенные нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений, в том числе устанавливающие для граждан, проживающих на соответствующей территории, гарантии при осуществлении процедуры выдачи специальных разрешений, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения.

Градостроительный кодекс Российской Федерации относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2).

Определяя особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает, что в случае, если законами данных субъектов Российской Федерации полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами данных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 данного Кодекса (полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности), осуществляются органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 63); наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (часть 5 статьи 63).

Возможность осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга на основе законов данных субъектов Российской Федерации, определяющих вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований, полномочий в сфере градостроительной деятельности, как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2005 года N 225-О, допускается федеральными законодательными актами и соответствует принципам организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в ряде других его решений, в том числе в официально опубликованных определениях от 10 ноября 2002 года N 281-О и от 5 июня 2003 года N 274-О.

Пунктом 2 Постановления Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. N 1258-ПП "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве" установлено, что проведение публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в городе Москве (ч. 1 ст. 68 Закона города Москвы от 25 июня 2008 г. N 28) осуществляется в соответствии с утвержденным Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве.

В соответствии с п. 3 упомянутого Положения Городская комиссия по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москве (далее - городская комиссия) и окружные комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москве (далее - окружные комиссии) являются уполномоченными органами по проведению публичных слушаний.

Окружная комиссия действует на основании Положения об окружной комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 7 апреля 2009 г. N 270-ПП) и является постоянно действующим межведомственным совещательным органом. К задачам окружной комиссии относится организация и проведение в установленном порядке публичных слушаний. Окружная комиссия направляет в Городскую комиссию протокол публичных слушаний в пятидневный срок со дня его утверждения в целях подготовки Городской комиссией заключения о результатах публичных слушаний в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом города Москвы.

Городская комиссия является постоянно действующим межведомственным совещательным органом и действует на основании Положения о Городской комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 7 апреля 2009 г. N 270-ПП), которая в в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом города Москвы, подготавливает, утверждает и опубликовывает заключение о результатах публичных слушаний;

Согласно п. 16 и п. 19 названного Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве протокол публичных слушаний и заключение по результатам публичных слушаний утверждаются Председателем окружной комиссии, который в соответствии со ст. 20 того же Положения направляет организатору подготовки документации протокол публичных слушаний и заключение по результатам публичных слушаний не позднее чем через 15 дней со дня проведения публичных слушаний.

В соответствии с п. 2.3.15 Положения о Префектуре административного округа города Москвы, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. N 157-ПП, Префектура в установленном порядке утверждает состав и организует работу окружной комиссии по вопросам градостроительства и застройки при Правительстве г. Москвы.

Применительно к названным нормам материального права неисполнение Префектурой ЦАО г. Москвы своих обязанностей несовместимо с требованиями обеспечения открытости проведенного публичного обсуждения принудительной силой закона, лишает заявителя возможности учесть его мнение.

При таком положении вывод суда об удовлетворении заявления в части основан на установленных обстоятельствах, которые в жалобе не оспариваются, и требованиях закона.

Доводы жалобы о том, что решение суда фактически неисполнимо в результате того, что журналы регистрации жителей, в которых отражены их мнения, были похищены, не могут быть приняты во внимание, так как опровергаются дополнительно представленными в суд второй инстанции представителем С.Н. Бочарова протоколом публичных слушаний от 10 июня 2014 года N --- и соответствующим заключением, утвержденными зам. Председателя Комиссии при Правительстве г. Москвы по вопросам градостроительства, землепользования и застройки в ЦАО г. Москвы и.о. Префекта ЦАО г. Москвы во исполнение решения Арбитражного суда г. Москвы от 14 апреля 2014 года по делу по заявлению ООО "---" об оспаривании бездействия Префектуры ЦАО г. Москвы в рамках возбужденного на основании указанного решения исполнительного производства.

Данные документы в соответствии со ст. 56 ГПК РФ приобщены к материалам настоящего дела и исследованы в судебном заседании как имеющие значение по делу. Их достоверность представителем Префектуры ЦАО г. Москвы не опровергнута.

Доводы жалобы о том, что Комиссией при Правительстве г. Москвы по вопросам градостроительства, землепользования и застройки в ЦАО г. Москвы от 10 декабря 2013 года принято решение признать публичные слушания по проекту градостроительного плана земельного участка по адресу: --- (--- район,---) несостоявшимися, не могут быть приняты во внимание, поскольку Префектурой ЦАО г. Москвы не названы основания, которые в силу норм действующего законодательства влекут возможность признать публичные слушания несостоявшимися.

Таким образом, разрешая спор, суд правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановил законное и обоснованное решение. Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

Доводы жалобы не опровергают выводов решения суда и потому не могут служить основанием к отмене этого решения.

Руководствуясь ст. 328, ст. 329 ГПК РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Пресненского районного суда г. Москвы от 28 февраля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи