Апелляционное определение СК по административным делам Ростовского областного суда от 06 октября 2014 г. по делу N 33-13544/2014

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе:

председательствующего Шикуля Е.В.,

судей: Москаленко Ю.М., Водяной В.Ю.,

при секретаре Лазаренко П.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Москаленко Ю.М. гражданское дело по апелляционной жалобе Зверевской городской Думы на решение Красносулинского районного суда Ростовской области от 24.07.2014 года,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Зверево Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 3.2, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7, 3.2. 8,3.3, 3.3.4, 3.3.6, 3.3.10, 3.3.11, 3.7, 3.8 "Правил благоустройства и санитарного содержания города Зверево", утвержденных решением Зверевской городской Думы от 28.04.2011 г. N 42, в части, возлагающей на физических и юридических лиц обязанность по уборке и содержанию прилегающих территорий. В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемые пункты Правил противоречат положениям Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 210 и 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, нормам Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 71 Конституции Российской Федерации. При отсутствии федерального закона, предусматривающего закрепление за физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязанности по содержанию имущества, не находящегося у них на законном основании, данные функции могут осуществляться только на договорной основе. Таким образом, возложение обязанностей органами местного самоуправления по содержанию территории, находящейся в государственной или муниципальной собственности на юридических и физических лиц, которые правами пользования, иными вещными правами на данные объекты не обладают, иначе как на договорной основе законодателем не предусмотрено. Указанные положения Правил, нарушают права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, поскольку обязывают благоустраивать территории, которые им фактически не принадлежат.

Решением Красносулинского районного суда Ростовской области от 24 июля 2014 года заявленные требования прокурора г.Зверево удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Зверевская городская Дума не соглашается с решением суда, полагает его незаконным и необоснованным, просит отменить. В обоснование доводов указывает, что пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Для разработки норм и правил благоустройства территорий муниципальных образований приказом от 27.12.2011 года N 613 специально уполномоченного органа исполнительной власти - Министерства регионального развития Российской Федерации, действующего на основании положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.01.2005 N 40, утверждены соответствующие Методические рекомендации

Апеллянт также ссылается на то, что пунктом 8.2.1. Приказа Министерства регионального развития РФ N 613 от 27.12.2011 г. установлено, что физических и юридических лиц, независимо от их организационно-правовых форм, следует обязывать обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством, разделом 8 Методических рекомендаций и порядком сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления, утверждаемых органом местного самоуправления.

Апеллянт также обращает внимание на то, что в Протесте от 04.04.2012г. на решение Зверевской городской Дмы от 28.04.2011г. N 42 прокуратура г.Зверево ссылается на методические рекомендации утвержденные приказом от 27.12.2011 N 613 Министерства регионального развития РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя МУ "ОЖКХ" г. Зверево - ... и прокурора отдела прокуратуры Ростовской области - ... , проверив материалы дела, судебная коллегия не установила оснований к удовлетворению жалобы.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, решением Зверевской городской Думы от 28.04.2011 г. N 42 утверждены "Правила благоустройства и санитарного содержания города Зверево", обнародованные путем опубликования на Интернет-сайте Администрации города Зверево 28 апреля 2011 года.

Оспариваемыми пунктами Правил установлено:

С целью обеспечения надлежащего санитарного состояния городских территорий, реализации мероприятий по охране и защите окружающей среды от загрязнения закрепить городские территории для их уборки и санитарного содержания за гражданами предпринимателями, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от организационно-правовой формы в следующем порядке:

Пункт 3.2.4 - за учреждениями социальной сферы (школы, дошкольные учреждения, учреждения культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта) закрепляются участки в пределах землеотвода, а также прилегающие территории шириной 15 метров по периметру при отсутствии соседних землепользователей. При рядовой застройке - в длину - в пределах середины границ их участков, в ширину - до проезжей части дороги, площади, переулка, проезда.

Пункт 3.2.5 - за предприятиями промышленности, торговли и общественного питания, транспорта, заправочными станциями - участки в пределах землеотвода, а также прилегающие территории шириной 50 метров по периметру при отсутствии соседних землепользователей. При рядовой застройке - в длину - в пределах середины границ участков, в ширину - до проезжей части дороги, площади, переулка, проезда.

Пункт 3.2.6 - за частными домовладениями, (домовладельцами, лицами в них проживающими, пользователям) - участки в пределах землеотвода, а также прилегающая территория в длину - в пределах границ их участков, в ширину - не менее 10 метров от границы земельных участков по периметру, а при ширине тротуара и газона менее 10 метров до проезжей части дороги.

Пункт 3.2.7 - за уборку прилегающей территории вокруг некапитальных объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения в радиусе 10 метров - на владельцев объектов.

Пункт 3.2.8 - за гаражными кооперативами - земельные участки в пределах землеотвода и 25-метровой прилегающей территории по периметру.

Ответственность за организацию и производство уборочных работ возлагается:

Пункт 3.3.4 - за ручную уборку территорий, прилегающих к отдельно стоящим объектам рекламы в радиусе 5 м. от рекламных конструкций, - на владельцев рекламных средств.

Пункт 3.3.6 - за уборку, благоустройство, поддержание чистоты территорий автомоечных постов, автостоянок в пределах землеотвода и полосы не менее 5 м., прилегающей к землеотводу, - на владельцев объектов.

Пункт 3.3.10 - за уборку прилегающей территории вокруг легкосъемных металлических гаражей (ЛМГ) в радиусе 5 метров - на владельца гаража.

Пункт 3.3.11 - за вывоз бытового мусора, снега с прилегающих территорий торговых предприятий, автостоянок, гаражей, платных парковок и т.п. - на балансодержателей-владельцев и должностных лиц, эксплуатирующих данные объекты.

Пункт 3.7 - при заключении договоров аренды арендодатель отдельным пунктом в договоре определяет ответственность, порядок содержания и границы закрепления прилегающей к арендованному участку территории с привязкой на местности.

Пункт 3.8 - вывоз ТБО и иного мусора для всех юридических, должностных лиц, предпринимателей и граждан является обязательным.

Суд первой инстанции, проанализировав оспариваемые пункты, пришел к выводу, что по смыслу указанных норм прилегающая территория, обязанность по уборке которой, возложена на физических и юридических лиц, является территорией общего пользования, что не оспаривалось заинтересованными лицами. Таким образом, расположенные на территории городского поселения территории общего пользования находятся в муниципальной собственности.

Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ установлено, что территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст. 130 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч.1 ст.132 Конституции РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 3 ГК РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.Согласно ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества несобственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

Частью 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

К вопросам местного значения поселения, как это предусмотрено п.19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Из ч.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ указанного Закона следует, что органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 7.1 - 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные ст. 17 указанного Закона, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно (ч.3 ст. 17).

Согласно основам конституционного строя России, по смыслу статьи 8 (часть 2) Конституции РФ, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Из конституционного принципа равноправия вытекает необходимость предоставления равной защиты всем собственникам и который конкретизирован в норме пункта 4 статьи 212 ГК РФ, закрепляющего, что права всех собственников защищаются равным образом.

При этом в ч.3 ст. 212 ГК РФ указано, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.

Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 ГК РФ).

Право частной собственности Конституция РФ относит к неотъемлемым правам человека (ст. 35). Поэтому гражданское законодательство РФ находится в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Частью 3 ст. 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Системный анализ указанных норм права свидетельствует о том, что установление органами местного самоуправления порядка участия физических и юридических лиц в благоустройстве прилегающих к принадлежащим им объектам территорий не должно противоречить Конституции РФ и действующему федеральному законодательству. Это связано с тем, что установление указанного порядка органами местного самоуправления в отношении неопределенного круга лиц может непосредственно затрагивать их права как в публичных, так и в частных правоотношениях.

Вместе с тем, как правильно установил суд первой инстанции оспариваемые прокурором пункты 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7, 3.2.8, 3.3.4, 3.3.6, 3.3.10, 3.3.11, 3.7, 3.8 "Правил благоустройства и санитарного содержания города Зверево", утвержденных решением Зверевской городской думы от 28.04.2011 г. N 42, незаконно определяют нормативное принуждение юридических лиц и граждан, выполнять работы на прилегающих территориях по их круглогодичной уборке, тогда как законодатель исходит из добровольности участия в выполнении социально значимых работ.

Судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что вышеуказанные нормы Правил противоречат федеральному законодательству и их следует признать недействующими по правилам, предусмотренным ГПК РФ.

Возложение обязанностей по содержанию, благоустройству территорий (земельных участков), находящихся в государственной или муниципальной собственности на юридических и физических лиц, которые правами пользования, иными вещными права на данные объекты не обладают, иначе как на договорной основе законодательством не предусмотрено.

Вопреки требованиям Конституции РФ и федерального законодательства пунктами 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7, 3.2.8, 3.3.4, 3.3.6, 3.3.10, 3.3.11, 3.7, 3.8 "Правил благоустройства и санитарного содержания города Зверево" установлен такой порядок участия собственников (владельцев, пользователей) в благоустройстве прилегающих к их объектам территорий, который возложил на них дополнительные, не предусмотренные законом обязанности по круглогодичной уборке указанных территорий, что противоречит требованиям федерального законодательства, поскольку установление этой обязанности влечет за собой материальные затраты на содержание территории и угрозу привлечения к ответственности за неисполнение Правил в соответствии с действующим законодательством.

При нормативно-правовом регулировании органы местного самоуправления должны учитывать требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного и жилищного, которое входит в единую правовую систему Российской Федерации.

Нормы ст. 210 ГК РФ, Земельного кодекса РФ, Жилищного Кодекса РФ, Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона "Об охране окружающей среды" не возлагают на титульных владельцев обязанностей по содержанию и уборке территории прилегающей к их объектам права.

Пленум Верховного Суда РФ в пункте 25 Постановления от 29.11.2007г. N 48 разъяснил, что если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.

С учетом вышеизложенного судебная коллегия считает необходимым отметить, что "Правила благоустройства и санитарного содержания города Зверево" не содержат понятия "прилегающая территория", что допускает возможность неограниченного усмотрения в применении указанных норм. Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей.

Выводы суда первой инстанции основаны на законе и не опровергаются доводами апеллянта. Позиция представителя Зверевской городской Думы основана на ошибочном толковании действующего материального права, в связи с чем основанием к отмене постановленного судом решения служить не может.

Дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего собственникам, владельцам и пользователей объектов права, не относится к компетенции органов местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законодательством или договором.

Пункт 19 части 1 статьи 14 и пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п.8.2.1 "Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований", утвержденных приказом Минрегиона РФ от 27.12.2011г. N 613, не являются актами, которые относят к компетенции органов местного самоуправления возможность установления такого обременения.

При этом судебная коллегия отмечает, что недопустимость внедоговорного порядка уборки и содержания имущества неопределенным кругом лиц, которым оно не принадлежит, не исключает возможности возложения такой обязанности на физических и юридических лиц в случае наличия заключенных договоров между такими лицами и органами местного самоуправления, содержащих соответствующие условия.

Доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены решения суда, основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

На основании изложенного, решение суда является законным и обоснованным, вынесенным в соответствии с нормами материального права.

Кроме того, судом не допущено нарушений норм процессуального права, которые могли привести к неправильному рассмотрению дела и отмене решения суда.

Руководствуясь статьей 328 ГПК РФ, коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Красносулинского районного суда Ростовской области от 24.07.2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Зверевской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: