Апелляционное определение СК по гражданским делам Красноярского краевого суда от 11 августа 2014 г. по делу N 33-7590/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевого суда в составе:

председательствующего Малякина А.В.,

судей Жихарева Ю.А., Андриишина Д.В.,

при секретаре Елфимовой Е.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Андриишина Д.В., гражданское дело по заявлению Шпенева "данные изъяты" и Акулинина "данные изъяты" об оспаривании бездействия Ермаковского районного Совета депутатов Красноярского края и возложении обязанности совершить определенные действия,

по апелляционной жалобе Главы Ермаковского района Красноярского края, председателя Ермаковского Совета депутатов Красноярского края Виговского М.А. на решение Ермаковского районного суда Красноярского края от 28 мая 2014 года, которым постановлено:

"Признать незаконным бездействие районного Совета депутатов муниципального образования Ермаковский район, не рассмотревшего и не принявшего решение по реализации правотворческой инициативы граждан об установлении сроков сбора подписей, утверждении подписного листа и регистрационного удостоверения в установленный срок.

Обязать Ермаковский районный Совет депутатов устранить допущенное нарушение - рассмотреть в соответствии с Положением о правотворческой инициативе граждан документы, представленные инициативной группой, приготовить и рассмотреть на сессии районного Совета депутатов решение об установлении сроков сбора подписей, утверждения подписного листа и регистрационного удостоверения в течение пятнадцати дней",

УСТАНОВИЛА:

Шпенев Э.Г. и Акулинин С.Ю. обратились с заявлением об оспаривании бездействия Ермаковского районного Совета депутатов Красноярского края и возложении обязанности совершить определенные действия, мотивируя тем, что по ходатайству граждан Ермаковского района, направленного в Ермаковский районный Совет депутатов о назначении собрания граждан, в соответствии с Уставом Ермаковского района, Постановлением Главы района от 13 марта 2014 года N 3, было назначено собрание граждан по вопросу создания инициативной группы граждан по реализации правотворческой инициативы по внесению проекта решения Ермаковского районного совета депутатов "О внесении изменения и дополнений в Устав Ермаковского района". Собрание граждан было проведено 05 апреля 2014 года, присутствовало 74 человека. В целях соблюдения п. 4 ст. 42 Устава Ермаковского района граждане обратились к Главе Ермаковского района с просьбой опубликовать результаты собрания граждан. 11 марта 2014 года в Ермаковский районный Совет депутатов направленно письмо и приложены документы, согласно Решению районного Совета депутатов от 28 ноября 2006 года N 18-160р "О Положении о правотворческой инициативе граждан": проект решения Ермаковского районного Совета депутатов "О внесении изменений и дополнений в Устав района"; пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости принятия решения Ермаковского районного Совета депутатов; список инициативной группы граждан с указанием фамилии, имени, отчества, паспортных данных, адреса места жительства и телефона членов группы; протокол собрания, на котором было принято решение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы. Дополнительно разработан подписной лист и образец удостоверения на право сбора подписей. На протяжении 10 дней, предусмотренных решением, никто из указанных в письме уполномоченных лиц инициативной группы не был приглашен для рассмотрения представленных документов, при том, что депутаты неоднократно по данному вопросу собирали заседание комиссии. 25 апреля 2014 года состоялось 49 очередная сессия Ермаковского районного Совета депутатов. В повестку сессии проект решения "Об установлении сроков сбора подписей, утверждении подписного листа и регистрационного удостоверения" включен не был, обращение инициативной группы не было рассмотрено, решение об отказе обращения принято не было. В нарушение регламента Ермаковского райсовета и Положения о правотворческой инициативе граждан, Ермаковский районный Совет депутатов не рассмотрел документы, представленные инициативной группой, в срок установленный муниципальным правовым актом. В нарушение Регламента комиссия превысила свои полномочия, не подготовив и не представив на рассмотрение Ермаковского районного Совета депутатов проект решения. Бездействие Ермаковского районного Совета депутатов, выразившееся в не установлении срока сбора подписей, не утверждении подписного листа и регистрационного удостоверения, создают препятствия к осуществлению гражданами прав на осуществление правотворческой инициативы и реализации своих прав по решению вопросов местного значения непосредственно населением.

Просили признать незаконным бездействие Ермаковского районного Совета депутатов, выразившееся в непринятии муниципального нормативно - правового акта "Об установлении сроков сбора подписей, утверждении подписного листа и регистрационного удостоверения"; обязать Ермаковский районный Совет депутатов разработать и рассмотреть на сессии Ермаковского районного Совета депутатов проект решения "Об установлении сроков сбора подписей, утверждении подписного листа и регистрационного удостоверения".

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе Глава Ермаковского района, председатель Ермаковского Совета депутатов Виговский М.А. просит решение суда первой инстанции отменить, как незаконное, вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, поскольку заявление подано ненадлежащими лицами. Не согласен с выводами суда о том, что Совет депутатов необоснованно уклонился от рассмотрения инициативы граждан, поскольку данный вопрос выносился в установленном порядке на рассмотрение постоянной комиссии, дважды рассматривался, однако ввиду возникших сомнений в достоверности представленных сведений, указанный вопрос не был вынесен на сессию районного Совета.

Заявители Акулинин С.Ю. и Шпенев Э.Г. представили возражения на апелляционную жалобу, в которых просили в удовлетворении жалобы отказать за необоснованностью.

Участвующие в деле лица были извещены о времени и месте рассмотрения дела путем направления судебных извещений заказными письмами с уведомлением по имеющимся в материалах дела адресам, в связи с чем, судебная коллегия на основании ст. 167 ГПК РФ, полагает, что неявка кого-либо из участвующих в деле лиц не является препятствием для рассмотрения дела.

Проверив материалы дела в соответствии с ч.1 ст.327.1 ГПК РФ в пределах доводов апелляционной жалобы, выслушав представителя Ермаковского Совета депутатов Сарлина Ю.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения.

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" граждане вправе выступать с правотворческими инициативами (ст. 26); избираться в органы территориального общественного самоуправления, обладающие правом внесения в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов (ст. 27); участвовать в публичных слушаниях (ст. 28) и опросах (ст. 31) по проектам муниципальных правовых актов; вносить в органы местного самоуправления лично (ст. 32) или посредством решений, принимаемых собраниями (конференциями) граждан (ст. ст. 29, 30), обращения, содержащие предложения о разработке и принятии определенного муниципального правового акта. Граждане вправе использовать иные, не противоречащие действующему законодательству формы участия в осуществлении местного самоуправления (в том числе в муниципальном правотворчестве).

В соответствии с ч. 1 ст. 26 Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, место жительства которых расположено в пределах муниципального образования. При этом предусмотрено, что минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Порядок выступления инициативной группы граждан с правотворческой инициативой устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

В соответствии с Положением о правотворческой инициативе граждан, утвержденным Решением Ермаковского районного Совета депутатов от 28 ноября 2006 года N 18-160 р, предметом правотворческой инициативы граждан могут выступать внесение изменений и дополнений в Устав муниципального образования Ермаковский район (п. 2.2). Формирование инициативной группы по внесению в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов осуществляется на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства и работы на сходах граждан, а также общественными объединениями граждан. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан в количестве не менее 20 жителей района. Членом инициативной группы может быть совершеннолетний дееспособный гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления МО Ермаковский район. Решение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы принимается на собрании граждан или общественным объединением и оформляется протоколом. Для осуществления народной правотворческой инициативы регистрации инициативной группы не требуется (п.п. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5).

В целях реализации правотворческой инициативы, инициативная группа граждан вносит в районный Совет депутатов или должностному лицу местного самоуправления, в компетенцию которого входит принятие муниципального правового акта, следующие документы: проект муниципального правового акта; пояснительную записку, содержащую обоснование необходимости принятия муниципального правового акта, его целей и основных положений; финансово экономическое обоснование (в случае внесения проекта правового акта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат); список инициативной группы граждан с указанием фамилии, имени, отчества, паспортных данных, адреса места жительства и телефона членов группы; протокол собрания (заседания), на котором было принято решение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы, (п.п. 6, 6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5).

Документы, представленные в органы местного самоуправления инициативной группой, в 10-дневный срок со дня их получения рассматриваются при участии представителя инициативной группы, в ходе чего проводится проверка правильности оформления и достоверности содержащихся в них сведений (п.7). По итогам их рассмотрения соответствующий орган местного самоуправления готовит проект решения о сроках сбора подписей, а также образцы подписного листа и свидетельства на право сбора подписей в поддержку народной инициативы, который затем рассматривается на сессии районного Совета депутатов (п..8). На основании принятого решения районный Совет депутатов выдает членам инициативной группы свидетельство на право сбора подписей в поддержку народной инициативы, которое действительно в течение срока, установленного в решении районного Совета депутатов, и передает официальный образец подписного листа, заверенный печатью районного Совета депутатов (п.9).

Основанием для отказа в принятии документов, указанных в подпункте 6 Положения, может быть, только нарушение инициативной группой Законов Российской Федерации, Законов Красноярского края, Устава муниципального образования Ермаковский район, правовых актов районного Совета депутатов, администрации района (п. 10).

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что 05 апреля 2014 года состоялось собрание граждан по вопросу создания инициативной группы для реализации правотворческой инициативы по внесению проекта решения Ермаковского районного Совета депутатов "О внесении изменений и дополнений в Устав Ермаковского района".

На собрании принято решение создать инициативную группу по реализации правотворческой инициативы по внесению проекта решения Ермаковского районного Совета депутатов "О внесении изменений и дополнений в Устав Ермаковского района", утвержден состав группы 22 человека. Инициативной группе поручено провести необходимые мероприятия, в соответствии с Положением о правотворческой инициативе граждан, утвержденным Решением Ермаковского районного Совета депутатов от 28 ноября 2006 года N 18-160 р.

Результаты проведения собрания оформлены протоколом от 05 апреля 2014 года.

11 апреля 2014 года уполномоченное лицо инициативной группы - Шпенев Э.Г. передал в Ермаковский районный совет вышеуказанный протокол собрания граждан, проект решения Ермаковского районного совета депутатов "О внесении изменений и дополнений в Устав района", пояснительную записку с обоснованием необходимости принятия решения, список инициативной группы граждан с указанием фамилии, имени, отчества паспортных данных, адресов и телефонов.

В сопроводительном письме Шпенева Э.Г. содержалась просьба к Ермаковскому районному совету представленные документы рассмотреть при участии представителей инициативной группы Шпенева, Макарова, Акулинина, Хромова, Состреженковского, Синеоковой; принять решение об установлении срока подписей не менее 2 месяцев; утвердить образцы подписного листа и свидетельства на право сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы.

В дополнение к письму от 11 апреля 2014 года уполномоченным лицом инициативной группы Шпеневым Э.Г. направлено разъяснение, что для реализации проекта решения дополнительных материальных затрат не требуется.

Из решения заседания постоянной комиссии Ермаковского районного Совета депутатов по социальной политике, местному самоуправлению, вопросам законности и защиты прав граждан от 19 апреля 2014 года усматривается, что комиссия решила провести дополнительное заседание по рассмотрению вопроса о реализации правотворческой инициативы ввиду отсутствия полного комплекта документов.

При этом в материалах дела отсутствуют данные о том, что на заседание комиссии приглашались представители инициативной группы, а также о том, что решение о проведении дополнительного заседания и необходимости представления каких-либо других документов было доведено до членов инициативной группы.

На заседании постоянной комиссии от 23 апреля 2014 года комиссия из представленного протокола собрания граждан от 05 апреля 2014 года сделала вывод, что "кандидатуры инициативной группы на собрании не выдвигались, не обсуждались, решение не голосовалось. Не была создана счетная комиссия по голосованию. На собрании не был озвучен и не рассматривался проект изменений и дополнений в Устав Ермаковского района, не представлено в срок финансово-экономическое обоснование, так как это неразрывно связано с бюджетом района".

В этой связи постоянная комиссия решила предложить инициативной группе предоставить дополнительные документы и рекомендовать провести повторное собрание с соблюдением процедурных вопросов.

Из решения постоянной комиссии от 23 апреля 2014 года усматривается, что члены инициативной группы на заседании комиссии не присутствовали. При этом доказательств того, что они были приглашены для дачи пояснений по возникающим вопросам, а также того, что данное решение доведено до членов инициативной группы до проведения сессии Ермаковского районного Совета депутатов, в материалах дела не имеется.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что указание в решении постоянной комиссии на недостатки проведения собрания граждан, является необоснованным, поскольку требования, на которые указано в решении, Положением о правотворческой инициативе граждан, утвержденным Решением Ермаковского районного Совета депутатов от 28 ноября 2006 года N 18-160 р, не установлены - регламент по проведению собрания, проведению голосования и формы составления протокола собрания - не определены.

Оценив представленный в дело протокол собрания, суд первой инстанции не установил нарушений законодательства, которые могли бы повлечь его недействительность.

Судебная коллегия полагает согласиться с вышеприведенными выводами суда первой инстанции, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и сделаны при правильном применении правовых норм, регулирующих возникшие правоотношения.

При этом дополненный протокол общего собрания граждан от 05 апреля 2014 года был подписан председателем (Куклиным Ю.С.) и секретарем собрания (Шпеневым Э.Г.). В случае возникновения у комиссии сомнений в идентичности подписей председателя собрания в первоначальном протоколе и в дополненном, комиссия не была лишена возможности устранить сомнения, непосредственно обратившись к лицам, подписавшим протокол и являющимися членами инициативной группы, список которых с указанием адресов и телефонов прилагался к протоколу.

Доводы апелляционной жалобы о том, что заявители не являются надлежащими лицами, имеющими право на обращение с рассматриваемым заявлением, основаны на неправильном толковании закона, поскольку оспариваемым бездействием напрямую затрагиваются права заявителей, как жителей Ермаковского района и как членов инициативной группы.

В целом доводы апелляционной жалобы, направленные на оспаривание судебного решения, судебная коллегия не может признать состоятельными, поскольку они являлись предметом судебного разбирательства, судом тщательно исследовались и в решении им дана надлежащая оценка. Имеющимся в деле доказательствам судом первой инстанции дана надлежащая мотивированная оценка по правилам ст.67 ГПК РФ, результаты которой приведены в решении. По существу доводы жалобы направлены на переоценку выводов суда, оснований для которой не имеется, каких-либо доказательств, опровергающих выводы суда, в жалобе не приведено, в связи с чем, они не могут явиться основанием для отмены решения. Обстоятельства дела судом исследованы с достаточной полнотой, выводы суда не противоречат фактическим обстоятельствам дела. Материальный закон применен судом правильно, нарушений норм гражданского процессуального права, которые могли бы явиться основанием для отмены решения, судом не допущено.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает необходимым решение изменить, уточнив резолютивную часть указанием на возложение на Ермаковский районный Совет депутатов обязанности приготовить и рассмотреть на сессии районного Совета депутатов проект решения об установлении сроков сбора подписей, утверждения подписного листа и регистрационного удостоверения, а не само решение, как на это указал суд.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Ермаковского районного суда Красноярского края от 28 мая 2014 года - изменить, указав:

"Обязать Ермаковский районный Совет депутатов рассмотреть в соответствии с Положением о правотворческой инициативе граждан документы, представленные инициативной группой, приготовить и рассмотреть на сессии районного Совета депутатов проект решение об установлении сроков сбора подписей, утверждения подписного листа и регистрационного удостоверения в течение пятнадцати дней".

В остальной части решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главы Ермаковского района Красноярского края, председателя Ермаковского Совета депутатов Красноярского края Виговского М.А.- без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: