Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 18 февраля 2015 г. по делу N 33-1038/2015

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе:

председательствующего: Латышенко Н.Ф.,

судей областного суда: Ершовой Л.А., Иволгиной Н.В.,

при секретаре: Матюхиной К.В.,

рассмотрела в судебном заседании 18 февраля 2015 года дело по апелляционной жалобе Передельского Д.А., Колодежного Д.В. на решение Куйбышевского районного суда г.Омска от 24 ноября 2014 года, которым постановлено:

"Требования Передельского Д. А., Колодежного Д. В. об оспаривании постановлений Омского городского Совета, возложению обязанностей по устранению допущенных нарушений прав и свобод гражданина оставить без удовлетворения".

Заслушав доклад судьи областного суда Иволгиной Н.В., пояснения Колодежного Д.В., представителей Омского городского Совета Клименко В.И. и Администрации г.Омска Жмотова В.А., заключение прокурора отдела областной прокуратуры Биенко Н.В., полагавшей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Передельский Д.А., Колодежный Д.В. обратились в суд с заявлением об оспаривании решения органа местного самоуправления, ссылаясь на то, что " ... " представители инициативной группы по проведению местного референдума подали в Омскую городскую избирательную комиссию документы для регистрации инициативной группы. 22.08.2014 Омская городская избирательная комиссия передала их в Омский городской Совет. 24.09.2014 состоялось заседание Омского городского Совета, на котором рассмотрены вопросы предлагаемые инициативной группой для вынесения на местный референдум на территории г.Омска: " " ... "?"; " " ... "?"; " " ... "?". Указанные вопросы Омским городским Советом признаны не соответствующими и нарушающими требования ст.12 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", в связи с чем вынесены постановления N N " ... ".

Считают указанные постановления нарушающими конституционные права и свободы жителей г.Омска.

Кроме того, в соответствии с положениями Закона Омской области "О местном референдуме" и Устава г.Омска, Омский городской Совет осуществляет проверку соответствия вопроса в срок, не превышающий 20 дней. В данном случае документы поступили в Омский городской Совет 22.08.2014, а постановления приняты 24.09.2014, в связи с чем Омский городской Совет незаконно увеличил срок проверки вопроса, в то время как имел возможность провести проверку в установленные законодательством сроки.

С учетом уточнения заявленных требований просили признать незаконными постановления Омского городского Совета от 24.09.2014 NN N " ... "; обязать Омский городской Совет устранить допущенные нарушения прав и свобод граждан и признать соответствующими закону указанные вопросы, предлагаемые инициативной группой для вынесения на местный референдум на территории г.Омска.

Колодежный Д.В. и его представитель Дрягин В.В., Передельский Д.А. в судебном заседании заявленные требования поддержали.

В судебном заседании представители Омского городского Совета Клименко В.И. и Администрации г.Омска Жмотов В. А. возражали против удовлетворения заявленных требований.

Судом постановлено изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе Передельский Д.А., Колодежный Д.В. просят решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. Поддерживая позицию Администрации г.Омска об организации отключения наружного освещения в ночное время исходя из ориентированности на экономию бюджетных средств, считают, что жители города Омска должны самостоятельно решать, кто будет утверждать график наружного освещения. Кроме того, несмотря на то, что все решения или постановления должны публиковаться на официальном сайте Горсовета и СМИ, действующий график отключения не был опубликован. Также судом не дано пояснений относительно действующего постановления Горсовета от 18.12.2013, которым данный вопрос признан соответствующим и не нарушающим требования ст.12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ. Судом не мотивировано, в чем именно данный вопрос референдума не соответствует п.7 ст.12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества", на который ссылается суд не имеет отношение к настоящему делу. Необоснованными являются и выводы суда о том, что установление дополнительных ограничений либо запретов на отчуждение конкретных объектов муниципального имущества в собственность третьих лиц возможно только путем внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Судом не дано должной оценки вопросу нарушения депутатами Горсовета срока проверки вопросов местного референдума.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель Омского городского Совета Клименко В. И. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным.

Из материалов дела следует, что 08.08.2014 в Омскую городскую избирательную комиссию поступило ходатайство инициативной группы в количестве " ... " человек по проведению местного референдума (т. " ... " л.д. " ... ").

22.08.2014 избирательная комиссия передала в Омский городской Совет решение N N " ... " от 22.08.2014 "О документах инициативной группы по проведению местного референдума на территории города Омска" и документы инициативной группы по проведению местного референдума на территории города Омска.

24.09.2014 на заседании Омского городского Совета были рассмотрены вопросы, предлагаемые инициативной группой для вынесения на референдум на территории города Омска, на предмет соответствия требованиям ст.12 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В соответствии с ч.2 ст.32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, определяются Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст.1 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ).

В силу п.3 ст.12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ и ч.1 ст.4 Закона Омской области от 15.02.2005 N 616-ОЗ "О местном референдуме в Омской области" на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Исходя из положений ч.1 ст.22 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения, под которыми, согласно ст.2 этого Федерального закона, понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Нормативное содержание ч.1 ст.22 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, п.3 ст.12 Федерального закона от 12.07.2002 N 67-ФЗ не предполагает, что на местный референдум могут быть вынесены любые вопросы местного значения, поскольку в силу п.6 ст.12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вопросы местного референдума во всяком случае не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

Статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ определены вопросы местного значения городского округа, перечень которых является исчерпывающим.

В соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

Частью 7 ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ предусмотрено, что вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Аналогичное положение содержится в ч.4 ст.4 Закона Омской области от 15.02.2005 N 616-ОЗ "О местном референдуме в Омской области".

Соответственно, формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько вопросов, соединенных в одном предложении. Вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы местного самоуправления и полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан, участвующих в референдуме, а реализация выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

Порядок реализации инициативы проведения местного референдума установлен ст.36 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ и предусматривает, что избирательная комиссия соответствующего уровня, действующая со дня обращения инициативной группы в качестве комиссии референдума, направляет ходатайство по проведению референдума и приложенные к нему документы в представительный орган муниципального образования, уполномоченный в соответствии с уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям ст.12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ в порядке и сроки, которые установлены уставом муниципального образования, при этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов. Если представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, комиссия референдума отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

Выводы суда относительно законности оспариваемых постановлений Омского городского Совета от 24.09.2014 N N " ... " "О соответствии статье 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации вопросов, предлагаемых инициативной группой для вынесения на местный референдум на территории города Омска", по мнению судебной коллегии, являются правильными.

Принимая постановления N N " ... " от 24.09.2014, Омский городской Совет исходил из того, что предлагаемые инициативной группой для обсуждения на местном референдуме вопросы " " ... "?"; " " ... "?" не могут быть вынесены на местный референдум как не отвечающие требованиям п.6 и п.7 ст.12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу п.4 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа электро, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

Согласно ст.51 указанного Федерального закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В соответствии с п.4.2 ч.1 ст.17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении".

Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций (часть 1 статьи 1).

В ст.6 указанного Федерального закона закреплены полномочия органов местного самоуправления в сфере теплоснабжения, из которых не следует обязанность иметь в собственности муниципального образования тепловые сети.

Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" определяет, что под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Особенности приватизации объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей, централизованных систем горячего водоснабжения и (или) отдельных объектов таких систем, за исключением данных объектов, не являющихся основными производственными фондами унитарного предприятия, установлены ст.30.1 указанного Федерального закона, согласно которой объекты электросетевого хозяйства, источники тепловой энергии, тепловые сети, централизованные системы горячего водоснабжения и отдельные объекты таких систем могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по строительству, реконструкции и (или) модернизации (инвестиционные обязательства), обязательствами по эксплуатации (эксплуатационные обязательства).

Условия инвестиционных обязательств и эксплуатационных обязательств в отношении объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей, централизованных систем горячего водоснабжения и отдельных объектов таких систем, являющихся сложными вещами, распространяются на все их составные части.

Таким образом, вопросы приватизации объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии регламентируются нормами федерального законодательства, в том числе, установлены ограничения при приватизации данных объектов, в связи с чем, вопросы отчуждения данных объектов не являются вопросами местного значения, подлежащими разрешению посредством проведения референдума.

Из представленных в материалы дела выписок из ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним, следует, что в настоящее время поименованные в выписке тепловые сети находятся в собственности муниципального образования городской округ город Омск Омской области (т. " ... " л.д. " ... ").

Доказательств того, что в отношении указанных объектов либо иных аналогичных объектов органом местного самоуправления принято решение об их отчуждении в собственность другим лицам в нарушение порядка, установленного федеральным законодательством, не имеется.

Кроме того, при принятии указанных постановлений Омский городской совет обоснованно учел и то, что предлагаемые инициативной группой вопросы " " ... "?"; " " ... "?" не отвечает требованию п.7 ст.12 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", поскольку допускают возможность их множественного толкования, так как каждый из данных вопросов содержит два самостоятельных вопроса, один из которых о запрете в отношении юридических лиц, второй - физических лиц, что нарушает требования федерального законодательства, он не может быть вынесен на местный референдум.

Проанализировав вопрос " " ... "?" Омский городской Совет в постановлении от 24.09.2014 N N " ... " обоснованно исходил из того, что данный вопрос также не соответствует требованиям п.п.6,7 ст.12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены вопросы местного значения городского округа, перечень которых является исчерпывающим и не подлежащий расширительному толкованию, в число которых входит вопрос организации благоустройства территории городского округа, включая освещение улиц.

На федеральном уровне вопрос организации освещения улиц регламентируется следующими документами: Указаниями по эксплуатации установок наружного освещения городов, поселков и сельских населенных пунктов, утвержденными приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 12.05.1988 N 120; Государственным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденным постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 11.10.1993 N 221.

В соответствии с требованиями ГОСТа Р 50597-93, включение наружных осветительных установок следует проводить в вечерние сумерки при снижении естественной освещенности до 20 лк, а отключение - в утренние сумерки при естественной освещенности до 10 лк. (п. 4.6.1); доля действующих светильников, работающих в вечернем и ночном режимах, должна составлять не менее 95%.

В соответствии со ст.154 Решения Омского городского Совета от 25.07.2007 N N " ... " "О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска" включение и отключение наружного освещения улиц, дорог, площадей, территорий микрорайонов и других освещаемых объектов производится в соответствии с графиком включения и отключения наружного освещения, утвержденным уполномоченным Мэром города Омска структурным подразделением Администрации города Омска.

В соответствии с Постановлением Администрации города Омска от 16.03.2009 N N " ... " "Об утверждении стандартов качества предоставления муниципальных услуг города Омска в области жилищно-коммунального хозяйства" включение и выключение наружного освещения улиц и дорог производится согласно графику, утвержденному департаментом городского хозяйства Администрации города Омска, по согласованию с руководителем организации, оказывающей данную услугу.

В настоящее время график включения и отключения сетей наружного освещения города Омска на 2014 год подготовлен ОАО " " ... "" и утвержден департаментом городского хозяйства Администрации города Омска.

Из данного графика следует, что при ночном режиме работы сетей наружного освещения с " ... " час. до " ... " час. сохраняется " ... " освещения, в соответствии с федеральными нормативами.

На основании изложенного, с учетом положений указанных актов законодательства, а также требований иных нормативных актов (ФЗ "О безопасности дорожного движения"; СНиП 23-05-95 "Естественное и искусственное освещение", введены постановлением Министерства строительства РФ от 02.08.1995 N 18-78, ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ", ГОСТ Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования") включение и отключение сетей наружного освещения города Омска должно происходить, исходя из разного рода показателей и нормативов, установленных федеральными стандартами, а не из ориентированности на экономию бюджетных средств, в противном случае последует нарушение федерального законодательства.

Таким образом, поскольку, как указывалось выше не всякий вопрос, который хотя и относится к вопросам местного значения, может быть предметом местного референдума, данный вопрос не может являться предметом рассмотрения на местном референдуме.

Вопрос " " ... "?" допускает возможность его множественного толкования, поскольку у каждого избирателя может быть различное представление о степени освещенности, о времени отключения освещения и т.д.

В этой связи суд пришел к правильному выводу о том, что постановлением Омского городского Совета от 24.09.2014 N 928 правомерно указанный выше вопрос признан противоречащим требованию п. 7 ст. 12 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о том, что на референдум не допускается вынесение вопроса, формулировка которого предполагает возможность его множественного толкования.

Доводы апелляционной жалобы о том, что приведенные выше вопросы следует считать относящимися к вопросам местного значения городского округа, не основаны на положениях ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а потому не могут быть приняты во внимание.

Ссылки в апелляционной жалобе на постановление Омского городского Совета от 18.12.2013 N N " ... ", не могут быть приняты во внимание, поскольку правового значения для рассмотрения данного дела не имеют.

Не могут служить основанием для отмены решения суда и доводы апелляционной жалобы о том, что действующий график отключения опубликован не был, поскольку обязанность по публикации такого графика нормами муниципальных актов не предусмотрена.

Что касается доводов заявителей о нарушении Омским городским Советом срока принятия оспариваемых постановлений, то судом они правомерно не приняты во внимание, поскольку такое нарушение не могло повлиять на содержание данных постановлений, и не свидетельствует об их незаконности.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, не содержат обстоятельств, нуждающихся в дополнительной проверке, направлены на иную оценку доказательств, а поэтому не могут служить основанием к отмене судебного решения.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену или изменение решения суда в соответствии со ст. 330 ГПК РФ в апелляционном порядке, не установлено.

Решение суда не противоречит собранным по делу доказательствам и требованиям закона, а апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих законность и обоснованность принятого судом решения.

Руководствуясь статьями 328,329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Куйбышевского районного суда г. Омска от 24 ноября 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Передельского Д.А., Колодежного Д.В. - без удовлетворения.

Председательствующий -

Судьи -